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La réglementation du transport, des droits et des tarifs

L'Office national de l'énergie (l'ONÉ, l'Office) est un organisme fédéral indépendant qui a pour raison d'être de réglementer, dans l'intérêt public canadien, les pipelines, la mise en valeur des ressources énergétiques et le commerce de l'énergie.[1] L'ONÉ réglemente la construction et l'exploitation de pipelines internationaux et interprovinciaux, ainsi que les droits et les tarifs perçus pour le transport dans ces pipelines.

[1] L’intérêt public englobe les intérêts de tous les Canadiens et Canadiennes; il s’agit d’un équilibre entre les intérêts économiques, environnementaux et sociaux qui change en fonction de l’évolution des valeurs et des préférences de la société.

Au chapitre de la promotion de l'efficience des marchés énergétiques, un des moyens par lesquels l'ONÉ est en mesure de protéger l'intérêt public est la réglementation des sociétés pipelinières pour garantir que les droits qu'elles perçoivent au titre des services de transport pipelinier sont raisonnables. De plus, la réglementation est essentielle pour assurer l'accès équitable aux services pipeliniers sans distinctions injustes quant aux droits exigés ou à la prestation des services de transport.

La réglementation fournit à la société pipelinière un cadre dans lequel elle peut récupérer son investissement et assurer que sa santé financière lui permet d'attirer les capitaux nécessaires pour agrandir et entretenir son réseau. La réglementation constitue aussi un cadre de modalités pour l'utilisation du pipeline, qui pourra s'adapter aux circonstances et au fil du temps.

Processus de réglementation

L'Office étant un tribunal d'archives, ses décisions et ses motifs de décision sont des documents publics. Il peut être saisi en tout temps de demandes ou de plaintes concernant le transport, les droits ou les tarifs. Lorsqu'il examine une question relative aux droits, l'Office établit s'il y a lieu de tenir une audience publique orale ou une audience par voie de mémoires. Dans les deux cas, il veille à consulter les parties intéressées avant de rendre une décision à l'égard de la demande ou de la plainte formulée.

Tarifs

Une société pipelinière ne peut percevoir de droits qui ne font pas partie du tarif déposé auprès de l'Office ou qui n'ont pas été approuvés en application d'une ordonnance délivrée par ce dernier. De plus, le tarif peut définir les modalités d'accès aux services pipeliniers par les expéditeurs éventuels ainsi que les droits et les responsabilités de la société pipelinière et de l'expéditeur une fois le contrat de service en vigueur.

Transport

Il existe deux catégories de transporteurs pipeliniers : les transporteurs communs et les transporteurs par contrat.

Un transporteur commun doit accepter tout produit qu'un expéditeur lui demande de transporter. Si les volumes proposés sont supérieurs à la capacité du pipeline, et si l'Office n'a pas approuvé d'autre mode de transport, la société pipelinière répartit la capacité disponible du pipeline de manière à servir tous les expéditeurs. L'Office veille à ce que l'accès aux services pipeliniers et la répartition de la capacité soient équitables.

Normalement, les oléoducs (les pipelines qui transportent du pétrole, des liquides de gaz naturel et des produits pétroliers) sont exploités aux fins du transport commun, bien que certaines sociétés d'oléoducs exigent maintenant que soit signée, avant la construction, une clause de prise ferme de longue durée. À ce jour, toutes les pipelinières ont continué de réserver de la capacité pour le transport commun dans leurs oléoducs.

Avant d'accepter de transporter un produit, le transporteur par contrat exige qu'un contrat soit. Les gazoducs sont exploités aux fins du transport à contrat. Le tarif d'une société de gazoducs peut renfermer des dispositions sur les méthodes d'appel de soumissions et d'accès, la durée minimale des contrats, les exigences de renouvellement et les mécanismes de soumission aux fins du service interruptible. Il s'ensuit que tous les expéditeurs jouissent, sans distinction, des mêmes possibilités d'accès aux services des sociétés de gazoducs. De plus, la Loi sur l'Office national de l'énergie autorise l'Office à ordonner à une société de fournir des services à un expéditeur.

Depuis 1996, l'Office est chargé de réglementer les pipelines interprovinciaux et internationaux qui transportent d'autres produits que le pétrole et le gaz naturel, comme la vapeur, la saumure, les produits chimiques, la bouillie de charbon et la pâte à papier, acheminés seuls ou en combinaison avec des hydrocarbures. À ce jour, tous ces pipelines ont été classés dans le groupe 2 et ne sont réglementés qu'en cas de plainte (consulter la section sur la réglementation en cas de plainte ci-dessous).

Réglementation des droits

La réglementation des droits vise à trouver un juste équilibre entre les intérêts des expéditeurs et ceux des sociétés pipelinières. Jusqu'au milieu des années 1990, la méthode de réglementation la plus répandue était la réglementation fondée sur le coût du service. Les sociétés pipelinières assujetties à ce mode de réglementation devaient se présenter devant l'Office, souvent à chaque année, pour établir le montant des recettes qu'il leur serait permis de recueillir par l'intermédiaire des droits perçus. En général, les instances visant à déterminer le coût du service et les droits exigibles sont de caractère adversatif, prennent du temps et exigent la participation d'avocats et de témoins experts.

Depuis un certain temps, l'Office tient à réduire les frais de réglementation et à élaborer des méthodes pouvant remplacer le modèle de réglementation susmentionnée. Par le biais, entre autres, des Directives sur les règlements négociés pour le transport, les droits et les tarifs, et de la réglementation fondée sur les plaintes, l'Office est devenu un chef de file dans l'élaboration et la promotion de solutions de rechange à la méthode fondée sur le coût du service. Ce faisant, il a favorisé et appuyé chez les sociétés pipelinières et leurs expéditeurs une démarche axée sur la recherche d'un consensus.

Réglementation fondée sur le coût du service

De 1970 à 1995, l'Office s'est servi presque exclusivement de la réglementation fondée sur le coût du service pour fixer les droits. Pour faire rajuster ses droits, la société dépose une demande étayée de la documentation précisée dans la rubrique P du Guide de dépôt de l'Office. Ensuite, l'Office tient une instance afin de consulter les personnes intéressées, avant de rendre une décision sur les droits définitifs.

Sous ce régime, les droits qu'une société peut percevoir sont fixés de manière à permettre aux investisseurs de recouvrer leurs frais et de tirer un rendement acceptable de leur investissement dans le pipeline. Les droits sont établis à partir de prévisions du débit et du coût du service pour une année d'essai ultérieure. Sont inclus dans le calcul du coût du service les frais d'exploitation, l'amortissement comptable, le rendement du capital et les impôts, dont l'impôt sur les bénéfices. L'Office peut permettre, sans toutefois le lui garantir, à une société pipelinière de bénéficier d'un taux de rendement approuvé à l'avance.

Une société ne peut pas recouvrer les coûts d'une année antérieure à moins d'avoir préalablement obtenu l'autorisation de le faire. En général, l'Office n'autorise une société à reporter le recouvrement de coûts à une année ultérieure que s'il est impossible pour elle de les évaluer ou contrôler avec précision, par exemple, en raison d'une modification fiscale ou si un montant est contesté devant les tribunaux. L'Office examine avec soin les coûts dont la société demande le report avant de les inclure dans le coût du service d'une autre année.

Le rendement qu'une société est autorisée à tirer de sa base tarifaire peut faire l'objet d'un litige. La base tarifaire étant financée à la fois par le capital d'emprunt et leur capital-actions, il faut déterminer la proportion de chacun de ces éléments dans la structure du capital et leur taux de rendement respectif. Les emprunts sont habituellement un mode de financement moins coûteux que le capital-actions, en partie parce qu'ils sont déductibles et que les créanciers sont remboursés avant le versement des dividendes aux actionnaires. Investisseurs et actionnaires ont droit à une juste compensation pour le risque qu'ils assument en investissant dans le pipeline.

Pour établir le taux de rendement qui convient, l'Office examine les éléments suivants :

  • La société peut attirer des capitaux à des modalités raisonnables;
  • le rendement autorisé est comparable à celui d'autres entreprises exposées à un risque semblable peuvent obtenir;
  • l'intégrité financière de l'entreprise sera maintenue.

En 1995, l'Office a tenu une audience générale sur le coût du capital. Il a pris cette initiative afin de s'éloigner des instances à caractère adversatif et de la production répétée de preuves sur le coût du capital. Au cours de cette audience, l'Office a établi quel devait être le ratio du capital-actions de huit sociétés par rapport à leur capitalisation totale, compte tenu du risque commercial. L'Office a ensuite approuvé un taux de rendement uniforme du capital-actions ordinaire, à partir du taux d'intérêt prévu des obligations à long terme du gouvernement du Canada, majoré d'une prime de risque. Enfin, il a établi une démarche pour le rajustement annuel du rendement du capital-actions. Les résultats de cette méthode, connue sous le nom de Formule RCA RH-2-94, sont calculés et publiés en décembre de chaque année.

Règlements négociés

Bien que des règlements aient été négociés auparavant, c'est à compter de 1995 que l'Office a approuvé une série de règlements pluriannuels négociés. D'une manière générale, ces règlements comprennent des incitatifs à réduire les coûts et des dispositions prévoyant le partage des économies entre la société pipelinière et ses expéditeurs. Divers mécanismes innovateurs visant à stimuler le rendement ont été intégrés dans certains de ces règlements.

Les Directives sur les règlements négociés pour le transport, les droits et les tarifs clarifient le rôle de l'Office et établissent des critères concernant le bon déroulement du processus de négociation. En gros, l'Office s'emploie à garantir que toutes les parties intéressées aient une chance égale de participer au processus et que le résultat soit accepté de tous. Les directives de l'Office ont aidé à régler des questions précises concernant les droits et ont favorisé le développement d'une réglementation incitative.

L'existence d'un règlement négocié ne limite aucunement l'Office dans l'exercice de ses pouvoirs. Pour établir l'opportunité d'approuver un règlement, l'Office tient compte des points de vue de toutes les parties intéressées et des questions générales d'intérêt public, telles que les incidences possibles sur la sécurité du public et la protection de l'environnement. L'Office accepte ou rejette le règlement dans son ensemble. Si un règlement ne suscite aucune opposition, il peut en conclure sans avoir tenu une audience que les droits qui en résultent seront justes et raisonnables.

Si le règlement est contesté, l'Office peut :

  • rejeter les objections et approuver le règlement;
  • ne pas reconnaître le règlement et convoquer une audience sur la question;
  • approuver temporairement[2] les modalités du règlement avant de tenir une audience pour répondre aux préoccupations soulevées par les parties qui le contestent.

[2] Voir la section intitulée Droits approuvés à titre provisoire.

La réglementation assouplie est un moyen de négocier une entente utilisé pour les installations de collecte et de traitement situées sur le réseau de Westcoast. Le cadre de réglementation assouplie a été élaboré pour répondre aux enjeux uniques concernant la concurrence sur ces installations. Il permet à une société de négocier les droits directement avec chaque client en tenant compte d'une variété de facteurs.

Réglementation incitative

La réglementation incitative découle essentiellement des ententes pluriannuelles sur les droits négociées entre les sociétés pipelinières et leurs parties intéressées. Ces ententes permettent aux deux parties de se partager les avantages que procure l'amélioration du rendement d'un pipeline. D'ordinaire, les parties conviennent d'un niveau de coûts de base qui peut être inférieur à celui que la société citerait dans une demande faite sous le régime fondé sur le coût du service.

Une telle entente accorde à la société une marge de protection contre les hausses de coûts qui échappent à son contrôle et comporte un partage des bénéfices issus du maintien des coûts sous le niveau cible. Elle peut prévoir des incitatifs semblables au chapitre de l'accroissement du débit et des produits.

Une fois approuvée par l'Office, l'entente pluriannuelle permet d'alléger la formule de réglementation. Chaque année visée par l'entente, la société pipelinière dépose un tarif dans lequel elle propose de nouveaux droits calculés suivant les dispositions de l'entente. Chacune des parties a l'occasion de formuler ses commentaires, et les nouveaux droits entrent en vigueur à moins qu'il n'y ait lieu de les examiner plus à fond.

Réglementation fondée sur les plaintes

En 1985, l'Office a conclu qu'il y avait lieu d'alléger le fardeau de réglementation des petites sociétés pipelinières relevant de sa compétence. Il a donc réparti les sociétés pipelinières en deux groupes :

  • les sociétés du groupe 1, qui exploitent de vastes réseaux pipeliniers;
  • les sociétés du groupe 2, qui exploitent des petits pipelines.

Il existe aujourd'hui 12 sociétés du groupe 1 et environ 100 sociétés du groupe 2, dont 6 sociétés de productoducs.

L'Office a adopté une approche basée sur les plaintes pour la réglementation financière des sociétés du groupe 2. Ce mode de réglementation est décrit dans le tarif de chaque société. Dans ce contexte, il incombe à la société de fournir aux expéditeurs et aux autres parties intéressées assez de renseignements pour leur permettre d'établir si les droits proposés sont raisonnables. Une fois déposé auprès de l'Office, le tarif renfermant les nouveaux droits prend effet sur-le-champ. Si une plainte est déposée, l'Office peut établir une procédure aux fins de l'examen des droits et question. En l'absence de plainte, l'Office est en droit de présumer que les droits déposés sont justes et raisonnables. Dans l'ensemble, cette méthode s'est traduite par peu de plaintes.

Aujourd'hui, l'Office a recours à la méthode fondée sur les plaintes dans les cas de petites sociétés du groupe 1 qui font affaire avec peu d'expéditeurs et lorsque le tarif déposé jouit de l'appui général des parties intéressées.

Conception des droits

La conception des droits s'entend du processus qui consiste à définir les droits exigibles pour un service rendu ou une distance parcourue à partir du coût du service ou des besoins en produits et du débit ou des quantités contractuelles. Les droits doivent générer suffisamment de produits pour permettre de recouvrer les coûts approuvés, tout en imputant des frais équitables aux utilisateurs, compte tenu du coût des divers services et des avantages qu'ils en retirent. La conception des droits repose sur le principe fondamental de l'utilisateur-payeur.

Les coûts sont répartis entre les diverses fonctions remplies par le réseau pipelinier, comme le transport et le comptage, puis on détermine l'utilisation faite de chaque fonction et les coûts connexes. Certains coûts sont communs à toutes les unités transportées et d'autres dépendent de variables, comme la distance parcourue, et d'autres encore s'appliquent uniquement à un type ou une catégorie d'expéditeurs. Pour certains coûts, la répartition se fait le plus judicieusement en fonction de la zone géographique.

Dans le cas d'un nouveau pipeline, la méthode de calcul des droits peut avoir une influence déterminante sur la viabilité économique du projet. Les coûts et risques importants associés à la construction d'un nouveau pipeline ont conduit à des méthodes inédites d'établissement des droits. L'une d'elles consiste à maintenir les droits aussi bas que possible dans les premières années pour susciter l'intérêt des expéditeurs. L'Office a aussi approuvé la construction de nouveaux pipelines dont les sociétés exploitantes perçoivent des droits fondés sur les conditions du marché lorsque les promoteurs du projet se sont montrés prêts à assumer le risque que les installations soient sous-utilisées. D'une façon générale, l'Office a autorisé l'adoption de méthodes novatrices lorsqu'elles s'appuyaient sur des ententes négociées, sans lien de dépendance, entre les promoteurs du projet et les expéditeurs à l'issue d'un appel de soumissions. Selon l'Office, pour être égalitaire, l'accès aux services doit être offert à tous les expéditeurs éventuels, suivant les mêmes modalités et au même moment.

Dans le cas d'ajouts à des pipelines en place, il peut se poser la question de savoir si l'on doit intégrer les coûts d'agrandissement à une seule base tarifaire existante et exiger les mêmes droits de tous les utilisateurs (droit intégral), ou les considérer à part en les imputant uniquement à certains expéditeurs (droit supplémentaire).

Au moment de trancher ces questions, l'Office examine plusieurs facteurs : s'agit-il de nouvelles installations qui permettront de fournir un nouveau service particulier à certains expéditeurs, ou de l'extension d'un service existant dont profitera tout le réseau? L'intégration de tous les coûts présente l'avantage de faire baisser les droits en répartissant le paiement des charges entre un grand nombre d'utilisateurs, mais il peut en résulter un partage des coûts qui n'est pas équitable si certains expéditeurs n'ont pas besoin du service ou s'il n'a pas la même valeur pour tous. L'Office considère l'ensemble de la situation avant de décider de la méthode convenable.

Droits approuvés à titre provisoire

L'Office ne peut ordonner le rajustement de droits que prospectivement. Dans les cas où il n'est pas possible d'approuver des droits définitifs avant la date souhaitée d'entrée en vigueur, l'Office peut délivrer une ordonnance autorisant la société à percevoir les droits à titre provisoire jusqu'à ce que l'ordonnance sur les droits définitifs soit délivrée. Les droits prescrits par cette dernière peuvent alors entrer en vigueur à la date de délivrance de l'ordonnance provisoire. Les montants à rembourser ou à percevoir, selon le cas, par suite de la différence entre les droits provisoires et les droits définitifs comportent habituellement des frais d'intérêt.

Rapports de surveillance

Sauf exemption explicite, les sociétés pipelinières du groupe 1 doivent déposer des rapports de surveillance trimestriels aux termes du Règlement sur les renseignements relatifs aux droits. La rubrique BB du Guide de dépôt précise le contenu et le format de présentation des rapports de surveillance, qui rendent compte de la performance financière de la société et expliquent les écarts notables par rapport aux montants approuvés. C'est à partir de ces rapports que l'Office établit s'il y aura lieu de modifier les droits et vérifie la fiabilité des estimations employées pour calculer les droits.

En temps normal, l'Office exige que les sociétés du groupe 2 déposent chaque année des états financiers vérifiés. Cependant, les sociétés du groupe 2, surtout celles qui ne font pas affaire avec de tiers expéditeurs, peuvent demander d'être soustraites à cette exigence de dépôt.

Comptabilité

Le Règlement de normalisation de la comptabilité des gazoducs et le Règlement de normalisation de la comptabilité des oléoducs définissent un système comptable normalisé à l'intention des sociétés du groupe 1. L'Office a pris ces règlements pour garantir que la comptabilisation des coûts se fasse d'une manière uniforme. Les sociétés du groupe 2 doivent tenir leur comptabilité conformément aux principes comptables généralement reconnus. L'Office peut vérifier les registres comptables d'une société pipelinière pour déterminer l'exactitude des documents déposés et établir si la société se conforme à ses décisions, règlements et autres directives.

Renseignements :

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444, Septième Avenue S.-O.
Calgary (Alberta)
T2P 0X8
Téléphone : 403-292-4800
Sans frais : 1-800-899-1265
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Date de modification :
2012-02-03