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Actes du Forum de l'ONÉ

Actes du Forum de l'ONÉ - 27-28 mai 2009 [PDF 1680 ko]

tenu les 27 et 28 mai 2009

Centre des congrès Telus de Calgary

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Table des matières

Introduction

Plénière

Exposé thème, G. Caron
Exposé thème, B. Kenny

Initiatives dans le domaine de la réglementation

Table ronde sur la démarche de réglementation axée sur les buts
Le système de demande en ligne
Règlement sur la prévention des dommages
Les règlements de l'Office et la norme CSA Z662

Règlement sur le forage et la production

Loi sur les opérations pétrolières au Canada(LOPC)
Aperçu de certains changements adoptés dans la norme CSA Z662-07
Renouvellement du Règlement de 1999 sur les pipelines terrestres

Processus en matière de conformité

Démarche de cycle de vie axée sur le risque
Outils de vérification de la conformité
Gestion de la sûreté
Vérifications des programmes techniques
Les attentes - l'expérience d'une société
Gestion des situations d'urgence

Respect des droits et des intérêts

Respect des droits et des intérêts
Les attentes d'aujourd'hui en matière de participation du public
Consultations par l'État sur les grands projets du ressort de l'ONÉ
Participation accrue des Autochtones

Sécurité

Table ronde sur la sécurité - Examen des tendances et des mesures de contrôle

Sécurité - Étude de cas

Aperçu d'incidents pipeliniers

Gestion des situations d'urgence - Étude de cas

Rupture d'une canalisation de Kinder Morgan à Burnaby

La LOPC et les régions pionnières du Nord - Étude de cas

Une démarche d'amélioration continue dans le delta du Mackenzie

Intégrité - Étude de cas

Surpression dans le collecteur d'un compteur à Cromer

Introduction

Alan Pentney, coprésident
Ken Paulson, coprésident

Le Forum 2009 de l'ONÉ s'est déroulé les 27 et 28 mai 2009 au Centre des congrès Telus de Calgary, en Alberta (Canada). Il conviait le personnel de l'ONÉ et les parties prenantes à un débat sur diverses initiatives techniques et réglementaires, dont, en particulier, un certain nombre d'outils et de textes de réglementation nouveaux ou améliorés. Ce fut l'occasion de se pencher sur les règlements axés sur les buts et le nouveau programme de réglementation touchant le respect des droits et des intérêts, de même que sur les processus en matière de conformité. Les participants ont aussi examiné plusieurs études de cas.

Les séances du Forum avaient pour thèmes :

• La démarche de réglementation axée sur les buts
• Les initiatives dans le domaine de la réglementation
• Les processus en matière de conformité
• Le respect des droits et des intérêts
• La sécurité - Étude de cas
• La gestion des situations d'urgence - Étude de cas
• La Loi sur les opérations pétrolières au Canada et les régions pionnières du Nord - Étude de cas
• L'intégrité - Étude de cas
• La sécurité - Table ronde

Les 323 participants qui se sont inscrits au Forum provenaient de 90 organismes de tous genres, notamment des membres de l'industrie, des organismes gouvernementaux des paliers municipal, provincial et fédéral, des sociétés de conseils et des groupes autochtones, ainsi que du grand public. Le camembert donne une représentation graphique de la provenance des participants. Leur répartition ressemble beaucoup à celle des participants de l'Atelier 2005.

Il s'agissait de la quatrième grande rencontre que l'ONÉ organisait afin de renseigner ses parties prenantes et de recueillir leurs points de vue sur un large éventail de sujets^[1]. Ayant évalué la dernière rencontre, tenue en 2005, l'Office a décidé d'apporter certains changements en 2009 à la lumière des avis exprimés. C'est ainsi que la durée de l'événement a été ramenée de trois jours à un jour et demi pour tenir compte de l'horaire chargé des participants et centrer le débat sur les questions essentielles. La formule de l'atelier n'ayant pas reçu bon accueil - peut être parce que les participants n'avaient pas aimé la formule de sondage et de collecte d'information - l'Office y a substitué celle du débat libre.

[1] Les trois premiers ateliers de l'ONÉ ont eu lieu en juin 2002, décembre 2003 et juin 2005, à Calgary.

Voici certaines des critiques constructives formulées au sujet du Forum 2009 :

• Fournir plus de renseignements techniques, ou de précisions sur des points essentiels, et moins d'information sur les processus de l'ONÉ.
• Offrir l'occasion d'interagir (éventuellement dans le cadre d'une conférence préalable ou postérieure).
• Les exposés étaient tellement intéressants qu'il aurait fallu que moins de séances se déroulent au même moment.
• Les présentations de conférenciers issus de l'industrie et les études de cas sur des incidents ont été d'une utilité inestimable.
• Songer à présenter un volet de base et un volet avancé.
• Il serait bon d'engager d'autres organismes de régie dans un débat collaboratif avec l'industrie, comme au cours de la présentation conjointe par le BST (Bureau de la sécurité des transports du Canada) et Kinder Morgan sur la rupture de canalisation survenue à Burnaby en 2007.
• Prévoir plus de temps pour des questions ou des échanges de vues.

Nous remercions tous les participants de l'intérêt qu'ils ont manifesté pour le Forum 2009 et de leur contribution au succès de la rencontre. L'ONÉ tiendra compte des avis recueillis au moment de concevoir des événements futurs. De plus, il offrira d'autres rencontres d'information centrées sur des sujets précis et continuera à consulter les parties prenantes à mesure qu'il élabore et modifie ses règlements, sa documentation et ses programmes.

Forum 2009 de l'ONÉ - Résumé

Plénière

Exposé thème

Gaétan Caron, président et premier dirigeant, ONÉ

M. Caron a souhaité la bienvenue aux participants et présenté un survol de la réglementation dans l'industrie pipelinière. Il a souligné que depuis la dernière rencontre du genre, tenue en 2005, l'ONÉ a acquis plus d'assurance dans la pratique de l'évaluation de la conformité en fonction du risque. En place depuis une dizaine d'années, la réglementation axée sur les buts, qui conjugue une approche normative et une démarche centrée sur les buts, est ici pour rester, a-t-il affirmé. M. Caron a fait valoir que l'Office, depuis maintenant cinquante ans, s'acquitte de responsabilités auprès de l'industrie pipelinière dans les domaines de la sécurité, de la promotion de la participation, de l'environnement, de l'efficacité énergétique et de l'assurance de la qualité. Garantir le respect des droits et des intérêts du public et des parties prenantes est un objectif qui prend de plus en plus d'importance, tout comme la promotion du leadership dans le secteur de l'énergie. M. Caron a déclaré que l'ONÉ se doit d'écouter les participants au Forum, soulignant combien il est important qu'il s'associe en véritable partenaire avec l'industrie.

L'année 2008 a été exceptionnellement occupée. L'ONÉ a reçu en 2008 plus de demandes de réglementation que jamais auparavant. Il a tenu 17 audiences publiques. Dans le cadre de chaque demande, il lui fallait examiner un éventail d'aspects, dont la durabilité du projet et ses incidences à la fois environnementales et socioéconomiques. La construction pipelinière battait son plein, et une petite armée d'inspecteurs et de vérificateurs ont mené à bien 250 examens de conformité. Tout ce travail a dû être consigné dans les moindres détails.

Accroître l'exhaustivité des processus de réglementation et de décision est une autre tendance qui a marqué la démarche de l'ONÉ. M. Caron a parlé de la méthode de la « double intégration » adoptée à l'ONÉ, qui consiste à superposer la démarche intégrée de cycle de vie axée sur le risque à l'approche intégrée de la durabilité qui sous tend la prise des décisions. Il a mentionné également que le premier volet de l'Initiative de consultation relative aux questions foncières s'est terminé et qu'un des résultats qui en a découlé, c'est que d'ici l'année; 2014, les sociétés devront montrer comment elles mettront des fonds de côté en prévision de la cessation d'exploitation de leurs installations.

M. Caron a souligné que l'industrie et les régies sont sur la bonne voie, mais qu'il faut se garder d'être complaisant face au succès remporté jusqu'ici. L'industrie peut s'enorgueillir d'être un environnement de travail sécuritaire, surtout par comparaison à d'autres secteurs, mais son bilan de sécurité n'est pas encore aussi bon qu'il devrait l'être. Il se produit un nombre croissant d'accidents qui mettent en jeu les travailleurs. Voici d'autres domaines qui méritent notre attention :

• Application de la loi
  Les dommages causés par des tiers étant en hausse, l'ONÉ a besoin d'un bon arsenal d'outils dans le domaine de l'application de la loi. Ce forum est l'occasion pour l'industrie d'exprimer son opinion à ce sujet.
• Démarche de réglementation
  Il est clair que la réglementation axée sur les buts est ici pour rester. Garantir un bon équilibre entre les deux démarches, normative et non normative, exigera un effort soutenu.
• Technologie
  L'industrie dépend de la technologie pour continuer à s'améliorer et rehausser sa productivité. Il faut suivre de près l'utilisation de techniques nouvelles.

Exposé thème

Brenda Kenny, présidente, Association canadienne de pipelines d'énergie

M^me Kenny a fait remarquer qu'elle avait l'avantage de participer aux deux côtés du débat, soit en tant que régie et comme représentante des sociétés exploitantes. Elle a souligné que les deux dernières décennies ont été jalonnées de changements remarquables, notamment :

• l'avènement de nouvelles technologies, comme le SCADA (système de commande et d'acquisition de données), les outils d'inspection interne, les méthodes d'atténuation des effets environnementaux, les techniques de forage directionnel;
• la consultation des membres de l'industrie, qui a conduit à un meilleur dialogue et à la mise en commun d'ébauches de solutions;
• l'aspiration à des « résultats concrets » et à l'amélioration continue, orientation aidée par le mouvement de la qualité totale.

Constatant que l'industrie se trouve à un carrefour très important de son cheminement, elle s'est réjouie de ce que l'ONÉ ait choisi la réglementation axée sur les buts comme voie d'avenir.

Les Canadiens ont besoin de nos ressources énergétiques et veulent les développer, a-t-elle affirmé, mais il importe aussi de protéger les choses auxquelles nous tenons. Les sociétés d'énergie au Canada doivent composer avec les vestiges de vieux règlements inefficaces. Actuellement, il y a pour quelque 100 milliards de dollars en projets devant le Bureau de gestion des grands projets. Ces projets émanant du secteur privé sont vitaux à la relance de l'emploi au pays. Nos registres de l'industrie font état de projets d'une valeur de 80 milliards de dollars - soit le double de celle du programme de stimulants mis en place par le gouvernement.

Bon nombre des retards sont causés par le chevauchement des compétences et la complexité des règles, situations qui échappent même à l'empire de l'ONÉ dans bien des cas. L'industrie autant que les régies en sont frustrées. L'approche actuelle ne fonctionne pas mieux pour les parties prenantes - elles ont l'impression qu'on ne les écoute pas et des occasions d'apporter des solutions d'atténuation ont été ratées.

Nous avons besoin de règlements transparents, de dire M^me Kenny. Il nous arrive souvent de « voir trop petit ». Une démarche axée sur le risque est la voie du succès. L'industrie et les régies devraient travailler de concert à parfaire cette formule. Il faut se faire « chef de file », plutôt que « suiveur ».

M^me Kenny a évoqué le projet de construction pipelinière de Kinder Morgan, réalisé à proximité de Jasper, où une canalisation de 36 po devait franchir 125 cours d'eau. Le projet recelait un grand nombre de difficultés et avait suscité l'intérêt de nombreuses parties prenantes. Or, il a fallu moins de deux jours pour mener l'audience à bien. Tout est donc possible quand on voit grand!

M^me Kenny a parlé également de l'importance d'être responsable. « Nous pouvons faire mieux et je crois que nous y arriverons, a-t-elle déclaré, en misant sur les mécanismes existants pour fixer des échéances et supprimer le double emploi et les chevauchements entre régies. Nous devons instaurer une approche pangouvernementale, au lieu d'ériger des silos. »

D'autres territoires de compétence, comme l'Australie, ont réussi à élaborer des processus décisionnels clairs assortis d'échéances. Le Canada peut en faire autant, sinon mieux.

Il faut être diligents, a affirmé M^me Kenny, car on ne saurait tenir la confiance du public pour acquise.

Initiatives dans le domaine de la réglementation

Table ronde sur la démarche de réglementation axée sur les buts

Bob Vergette, membre de l'Office, ONÉ
Gary Bunio, vice-président, Opérations, MGM Energy Corp.
John Gerez, vice-président, Ingénierie et intégrité du réseau, Pipelines Enbridge Inc.

Chaque expert a donné une brève présentation (résumée ci-dessous) sur le thème de la réglementation axée sur les buts (RAB), suivie d'une période de questions.

Bob Vergette

La RAB combine des prescriptions normatives et des dispositions fondées sur les buts. M. Vergette a insisté sur l'importance des systèmes de gestion comme appui à la RAB, ceux ci étant nécessaires pour assurer la haute direction de l'entreprise que tous les programmes fonctionnent d'une manière sûre et fiable. Il a fourni un bref historique de la RAB, fait ressortir ses avantages et livré quelques réflexions sur l'avenir.

Les origines de la RAB

Les origines de la RAB remontent au lendemain de l'explosion survenue en 1988 sur la plateforme de forage Piper Alpha dans la mer du Nord, tragédie qui a fait plus de 60 morts. Le rapport d'enquête de Lord Cullen recommandait d'instaurer un nouveau régime de sécurité. Désormais, quiconque souhaitant exploiter une installation gazière ou pétrolière au Royaume-Uni devait présenter un dossier de sécurité tenant compte de tous les aspects liés à la sécurité et à l'environnement, car les règlements à caractère normatif ne pouvaient pas couvrir toutes les mesures d'atténuation des risques qui pouvaient s'imposer dans une situation donnée.

C'est en 1999 que l'ONÉ a entrepris sa réforme réglementaire en faveur de la RAB. Voici les principaux jalons de cette démarche :

• 1999 -Promulgation du Règlement de 1999 sur les pipelines terrestres
• 2003 - Promulgation du Règlement sur les usines de traitement
• 2005 - Publication du rapport sur la réglementation intelligente
• 2007 - Directive sur la rationalisation de la réglementation

Les résultats de 27 et quelques vérifications faites par l'ONÉ depuis 1999 indiquent que la majorité des sociétés ont en place un programme et, dans certains cas, un système de gestion complet. De plus en plus, les sociétés sont en mesure de parer aux dangers à l'aide de ces programmes et elles mettent en place les ressources nécessaires pour leur mise en oeuvre, leur surveillance et leur maintien.

Avantages de la RAB

Les avantages de la RAB, tant pour l'ONÉ que pour l'industrie, sont les suivants : une répartition efficiente et efficace des ressources; la mesure du rendement; la transparence des renseignements afin de garder la confiance du public.

Dans l'optique de l'industrie, en insistant sur la gestion des risques, la RAB favorise la souplesse pour s'adapter à de nouvelles normes et technologies, donne la possibilité d'employer plusieurs stratégies de réduction des risques et rend l'exploitant responsable de la conformité. Dans un contexte économique difficile, certains de ces avantages peuvent donner une longueur d'avance à une société par rapport à ses concurrents.

L'avenir de la réglementation axée sur les buts à l'ONÉ

Voici ce que M. Vergette entrevoit pour l'avenir :

• augmentation de la confiance dans les systèmes de gestion;
• accroissement des exigences en matière de rapports et d'auto déclaration;
• plus grande transparence des rapports de rendement;
• rationalisation de la réglementation canadienne et internationale;
• amélioration des méthodologies basées sur les risques pour l'assurance de la conformité.

Gary Bunio

Pour M. Bunio, la RAB est indissociable de systèmes de gestion. Selon lui, les systèmes de gestion permettent d'atteindre de meilleurs résultats, modifient les rapports entre les parties en harmonisant ce qui était adversatif, et ouvrent la voie à l'amélioration continue, par opposition à la simple conformité.

Les entreprises ont adopté les systèmes de gestion dans une foule de domaines, mais la réglementation environnementale est un des derniers secteurs à ne pas les utiliser largement. M. Bunio a parlé du modèle de système de gestion que M. Ken Vollman de l'ONÉ avait proposé en 2000.

M. Bunio a expliqué comment la RAB fonctionne en prenant Toyota comme exemple. Toyota a compris, a-t-il indiqué, qu'elle ne peut pas construire 10 millions de voitures parfaites, mais qu'il est possible, moyennant des efforts diligents, de construire une usine parfaite. Dans le « bon vieux temps », la régie spécifiait les types de pneus, leurs dimensions et la composition du caoutchouc. Suivant la RAB, la régie fait des vérifications pour s'assurer que les pneus et la suspension sont conçus par des gens compétents et que le taux d'accident est acceptable. Si la régie exige d'employer des pneus différents, cela peut entraîner des retards. Si la régie va jusqu'à dicter le design et qu'il se produit une défaillance, qui est responsable en pareil cas? Un contentieux peut en résulter. M. Bunio a réitéré que sous le régime de la RAB, c'est la société qui, en fin de compte, est responsable de tout.

M. Bunio a fait valoir que le niveau de compétence des sociétés varie beaucoup, et que certaines de celles-ci n'ont pas de systèmes de gestion, ni parfois de buts ou de plans. Un régime normatif s'impose dans leur cas.

Il a passé en revue les avantages et les inconvénients de chacune des trois approches, normative, fondée sur le rendement et axée sur les buts, en soulignant que la combinaison la moins efficace est celle où une société qui utilise des systèmes de gestion se trouve à être réglementée par une régie normative. Il a expliqué le concept des risques alpha et bêta dans le domaine de l'évaluation des risques, pour que les régies comprennent bien les deux facettes du risque et évitent d'en créer certains en trop se concentrant sur d'autres.

M. Bunio a affirmé que la RAB contribuera à améliorer les résultats de la réglementation et qu'elle se réalise le mieux grâce à l'emploi de systèmes de gestion et de pratiques exemplaires. À la longue, elle réduit les coûts directs et externes des sociétés. De plus, l'adoption de la réglementation axée sur les buts fera de l'ONÉ un chef de file parmi les régies de l'industrie énergétique, bien que son succès dépendra de ce que les autres régies souscrivent à la même philosophie.

John Gerez

Dans son exposé sur la RAB, John Gerez a souligné que les méthodes de construction et d'exploitation de pipelines doivent traduire un souci pour la sécurité et la protection de l'environnement. Les régies et les sociétés s'accordent sur le fait que les réseaux pipeliniers doivent être sécuritaires et respectueux de l'environnement. La RAB combine des prescriptions normatives et des éléments axés sur les buts ou les résultats à atteindre, ce qui permet d'imposer des exigences standard tout en laissant de la flexibilité pour optimiser l'exploitation. Cette démarche, en outre, encourage l'innovation et l'utilisation de la technologie.

À titre d'exploitante, la société est censée établir des systèmes qui produisent les résultats convenus d'une manière pratique, efficace et économique. Elle a toute latitude pour élaborer ses propres programmes et critères. À l'interne, elle doit concevoir les programmes et procédés nécessaires pour respecter les politiques de l'entreprise, gérer les risques et fournir une garantie interne que la société atteint ses buts.

Les exploitants croient que dans la mesure où ils atteignent les buts convenus en matière de sécurité et d'environnement, les moyens qu'ils utilisent pour y arriver devraient être secondaires. Au minimum, il faut se conformer aux exigences juridiques et réglementaires. L'évaluation de la conformité appelle un jugement professionnel de la part de la régie et des vérificateurs. Il faut qu'il y ait un dialogue, a souligné M. Gerez, et que les buts soient clairement définis. L'évaluation devrait se concentrer sur les résultats et l'efficacité globale, et faire une distinction entre la conformité aux exigences juridiques et réglementaires, d'une part, et la conformité aux procédés de la société, d'autre part.

La clarté des critères et l'uniformité de la terminologie, l'homogénéité de la démarche, la garantie de confidentialité (concurrence), la clarté des processus d'appel, un dialogue suivi et un esprit de collaboration, telles sont les exigences que doivent remplir les processus de surveillance et de vérification.

Selon M. Gerez, la RAB offre le meilleur moyen de réaliser les buts tant de l'exploitant que de la régie. Un dialogue suivi permet d'optimiser les processus et les systèmes afin d'atteindre des buts communs.

L'auditoire a posé quelques questions à la fin des exposés. Une personne s'interrogeait sur le processus de vérification et l'obligation de « diligence raisonnable ». La vérification fait-elle partie du processus de diligence raisonnable?

M. Vergette a parlé de la toute première vérification effectuée en vertu du Règlement sur les usines de traitement, qui était alors nouveau, et de la façon dont le vérificateur avait tenté de mettre en pratique des notes d'orientation qui n'étaient pas censées être tenues pour obligatoires. Nous essayons, a-t-il dit, de trouver un juste équilibre.

La société doit définir clairement en quoi consiste la diligence raisonnable et comment elle contribue à l'atteinte des buts. Les systèmes de gestion diffèrent d'une société à l'autre, mais les vérifications sont toujours menées de la même façon. Pour que les attentes soient satisfaites, le processus doit être bien compris de toutes les parties, dès le départ.

Un autre membre de l'auditoire a fait valoir que, pour que la RAB fonctionne bien, il faut que toutes les régies soient au même diapason, y compris la Pipeline and Hazardous Materials Safety Administration du département américain des Transports. Quelqu'un a souligné qu'un des avantages de la RAB réside dans le fait qu'une société qui se dote d'un programme de gestion a plus de chances de satisfaire un grand nombre de régies. Il est noté, toutefois, qu'une attitude différente prévaut aux États-Unis, où l'on privilégie une approche plus normative.

Quelqu'un d'autre a posé une question au sujet du fardeau administratif. Le représentant d'une société a fait remarquer que certaines entreprises produisent plus de cahiers de documentation que de pétrole. Cependant, il faut satisfaire aux normes et expliciter les processus. On a laissé entendre que la documentation devrait être très brève. Au cours d'un exercice au Royaume-Uni qui consistait à documenter l'ensemble des processus, on a réussi à entrer toute l'information nécessaire sur 14 pages. Les rapports peuvent être rendus aussi détaillés que l'utilisateur le . La clé, c'est de ne pas écrire ce que personne ne lira.

Le système de demande en ligne

Margaret Barber, chef d'équipe, Demandes, ONÉ

Margaret Barber a fait un survol du système de demande en ligne (SDL) en expliquant son objet et son fonctionnement. Le projet passe maintenant à sa deuxième phase d'exécution. M^me Barber a présenté un mini-cours sur le système. Elle a invité l'auditoire à faire connaître ses avis et commentaires sur le SDL, y compris ses suggestions pour l'améliorer.

Le Guide de dépôt de l'ONÉ, lancé en 2004, avait créé des attentes chez les sociétés à l'égard de la possibilité de déposer leurs demandes électroniquement. Face à un nombre croissant de demandes de renseignements, l'ONÉ avait vu dans le dépôt électronique la possibilité de rendre le processus de demande plus efficace dans le cas de projets d'installations à faible risque et d'envergure modeste. Tel qu'il existe, le SDL est conçu pour permettre aux sociétés d'y créer leurs demandes en vertu de l'article 58. Ceci vaut strictement pour les demandes visant des installations. Le système est entré en service en juin 2008.

Une fois que la société demanderesse et l'ONÉ ont eu leur rencontre prédemande, presque toutes les démarches visant la demande courante, et des demandes futures, peuvent être accomplies en ligne. Le SDL, auquel on accède sur la page d'accueil de l'ONÉ, guide l'usager en lui indiquant l'information qu'il doit présenter une fois fournie la description du projet. La demande est constituée d'une liste de contrôle qui énumère des critères de faible risque et des exceptions, et précise les renseignements à déposer.

Le SDL est conçu pour permettre aux sociétés et à l'ONÉ de se concentrer sur les éléments qui comportent des risques, et de passer plus rapidement sur les aspects de caractère courant. Le but est de faire en sorte que le degré de détail fourni dans la demande concorde avec la complexité du projet. Les sociétés peuvent fournir de la rétroaction sur le système en utilisant la fonction prévue à cette fin.

Une fois complétée, la demande est acheminée électroniquement et le demandeur reçoit un avis dans les dix jours qui suivent. Les sociétés n'ont pas à envoyer de documents à l'appui, mais elles doivent les conserver dans leurs dossiers au cas où l'ONÉ voudrait les examiner.

Soulignant que le système est convivial, M^me Barber a fait une démonstration de l'établissement d'un compte d'usager à l'écran. Une société peut avoir un ou plusieurs comptes. Une fois que la société a créé un compte, elle a accès à la page des formulaires du SDL, qui indique les formulaires à remplir pour la demande et leur état. Les formulaires peuvent être déposés une fois remplis. Le SDL est intuitif et facile d'emploi, et il fournit une foule d'explications sur les rubriques présentées à l'écran et la marche à suivre.

M^me Barber a indiqué que l'Office recueille la rétroaction des usagers sur le système pilote et que certaines des améliorations prévues sont déjà en voie de réalisation, notamment :

• la possibilité de visionner les critères sans créer un compte
• la possibilité d'imprimer des formulaires partiellement remplis
• la clarification du sens de certains termes et l'ajout de sections « aide ».

De nouvelles sections portant sur la sécurité, la gestion des situations d'urgence et les questions autochtones ont été ajoutées. Il y a une période de grâce d'un mois pour les demandes déjà commencées dans le système. Si elles sont complétées dans ce délai, les changements ne s'appliquent pas. Dans le cas contraire, les renseignements doivent être déposés à nouveau.

Un membre de l'auditoire a voulu savoir si une demande commencée dans la version antérieure du système serait transférée d'office à la nouvelle version. On lui a répondu qu'il faudrait retaper la demande dans la nouvelle version du système.

M^me Barber a clos ses remarques sur le SDL en donnant un aperçu de la deuxième phase du projet. Un des changements envisagés consiste à ajouter un filtre de questions préalables pour aider les sociétés à déterminer la méthode de dépôt qui convient à leur projet et les exigences connexes. Les fonctionnalités du système seront élargies pour permettre d'y traiter d'autres types de demandes visant des installations.

Quelqu'un de l'auditoire a fait remarquer qu'il arrive souvent que d'autres personnes veuillent consulter la demande qui est en cours de création et que l'ajout d'une « fonction de sauvegarde de brouillon » est une bonne idée. Ayant déjà déposé deux demandes à l'aide du système, il est encore incertain de ce qui se produit une fois que la demande est complète et qu'il actionne le bouton de dépôt. M^me Barber a indiqué que les usagers trouveront des réponses à ce type de questions en consultant le tutoriel.

Un autre membre de l'auditoire a déclaré que le SDL est un outil de premier ordre pour qui recherche l'efficacité, affirmant que « c'est la voie de l'avenir ». Il se demandait si l'avènement du système marquait un point de transition et si, un jour, le dépôt de demandes se fera exclusivement en ligne, éliminant ainsi le besoin de documents en papier. Peut-être, a-t-il suggéré, que la demande en ligne deviendra obligatoire pour tous les dépôts en vertu de l'article 58.

M^me Barber a répondu que l'équipe du projet n'a pas approché l'Office pour lui proposer de rendre la demande en ligne obligatoire. Elle a souligné que certains des demandeurs sont de très petites sociétés et qu'il faudrait que l'ONÉ mène des consultations pour voir si la transition au système en ligne serait à l'avantage de tous.

Un autre interlocuteur voulait savoir ce qui se produit à l'ONÉ lorsque certaines sections de la demande en ligne sont incomplètes. Est ce que quelqu'un commence à examiner la demande ou est ce qu'on attend qu'elle soit complète? M^me Barber a précisé que personne à l'ONÉ ne voit le contenu de la demande tant que la société ne l'a pas soumise. Le SDL ne fait que contrôler si l'usager a joint un document qui est censé accompagner la demande.

Un autre participant se demandait ce qui pourrait motiver l'Office à vouloir consulter la documentation conservée par le demandeur. Si le cas se produisait, a-t-on indiqué, cela s'inscrirait probablement dans le cadre d'une vérification de la conformité et cela pourrait tenir à une gamme de raisons, comme une question géographique, par exemple.

Règlement sur la prévention des dommages

Patrick Smyth, chef d'équipe, Opérations, ONÉ

Le Règlement sur la prévention des dommages (RPD) est sur la planche à dessin depuis fort longtemps, soit depuis 2002. Une ébauche du règlement proposé est maintenant prête et sera présentée au cours du Forum, après quoi elle sera soumise à l'examen du ministère de la Justice et du Conseil du Trésor.

Le conférencier a exposé l'objectif du RPD, son champ d'application et d'autres éléments clés. Le RPD vise à :

• assurer la sécurité et la sûreté du public et des pipelines réglementés par l'ONÉ
• assurer la protection de la propriété et de l'environnement

Le RPD s'applique aux sociétés pipelinières réglementées par l'ONÉ et à toute « personne » qui planifie ou qui entreprend une activité susceptible d'endommager un pipeline - le terme « personne » peut désigner un particulier ou une entité.

Le RPD définit une zone de sécurité qui s'étend à 30 mètres, ou 100 pieds, de part et d'autre de l'axe central de la canalisation. L'utilisation d'un centre d'appel unique est obligatoire s'il en existe un dans la région. Autrement dit, toutes les sociétés pipelinières seront tenues d'être membres d'un centre et toute « personne » qui prévoit exécuter une activité, telle que creuser ou remuer le sol, devra communiquer préalablement avec le centre de sorte que la société pipelinière puisse évaluer l'incidence de l'activité proposée et prendre les dispositions voulues, selon la nature de l'activité et son impact possible. Dans les régions non dotées d'un centre d'appel unique, il faudra contacter directement la société pipelinière pour faire effectuer une localisation du pipeline.

Voici les responsabilités de la société pipelinière :

• donner suite à la demande dans les dix jours
• établir des normes concernant la localisation de pipelines
• tenir un registre des localisateurs habilités
• déterminer si les activités d'excavation risquent d'endommager le pipeline
• localiser la canalisation, installer des indicateurs de surface, faire un rapport de localisation et le dater
• communiquer par écrit à l'ONÉ et au demandeur les raisons de son refus d'autoriser l'accès à l'emprise.

Les personnes planifiant des activités doivent :

• faire une demande de localisation auprès du centre d'appel unique, s'il y en a un dans la région, ou directement auprès de la société pipelinière, au moins trois jours avant le début prévu des travaux
• conclure un accord écrit avec la société pour effectuer des travaux de construction sur l'emprise
• obtenir la permission de la société pipelinière pour la conduite d'un véhicule ou d'un équipement mobile.

Un autre élément du RPD est l'obligation pour les sociétés pipelinières d'élaborer un programme de prévention des dommages qui englobe les activités suivantes : sensibiliser le public; surveiller l'utilisation des terrains où le pipeline est situé et les terrains adjacents; suivre les changements de propriétaire des terrains en question; mener des enquêtes sur les conditions, activités, actes ou omissions qui pourraient vraisemblablement causer des dommages au pipeline; faire rapport à l'ONÉ des résultats des enquêtes; maintenir un programme de vérification.

L'ONÉ a reçu des commentaires et de la rétroaction sur le RPD de la part de 19 organismes et a affiché le tout sur son site Web. Les thèmes communs qui se dégagent des commentaires ont trait à l'existence de plus d'un centre d'appel unique, aux normes de localisation et aux travaux d'excavation à l'extérieur de la zone de sécurité.

Dans les mois à venir, l'ONÉ compte rencontrer les parties prenantes pour discuter de la dernière série de commentaires. Les parties auront de nouveau l'occasion de commenter le RPD à la suite de sa publication préalable dans la partie 1 de la Gazette du Canada.

Un membre de l'auditoire a posé des questions au sujet de l'incidence du Règlement sur les activités agricoles. Par exemple, est ce qu'il y aura des exemptions pour la machinerie agricole? - Le conférencier a précisé que, si l'activité n'est pas prévue dans le RPD, il faudra obtenir directement de la société la permission de l'exécuter. En outre, les sociétés, dans le cadre de leurs programmes de prévention des dommages, doivent arrêter des dispositions au sujet de l'équipement agricole. Ce faisant, il est à espérer qu'elles observeront les pratiques exemplaires qui ont cours dans l'industrie.

Un autre membre de l'auditoire a fait remarquer que l'ACPÉ est intéressée par la question et il se demandait si l'ONÉ est habilité à prendre des règlements qui régissent le franchissement de conduites par de l'équipement mobile. Le conférencier a répondu que ce n'est pas seulement l'ONÉ qui décide : le ministère de la Justice et le Comité mixte permanent d'examen de la réglementation auront également leur mot à dire. Il faut que toutes les parties soient d'accord.

Quelqu'un d'autre voulait savoir s'il y avait eu des commentaires vraiment percutants chez les 19 organismes qui avaient commenté le projet de règlement. Le conférencier a indiqué que les positions de l'ONÉ et de l'industrie n'étaient pas aussi éloignées qu'on aurait pu le penser à l'origine, bien que certains points nécessitent indéniablement des discussions plus poussées.

Un autre participant a fait allusion à la présentation sur les droits et les intérêts, où le conférencier avait soutenu que l'efficacité de la réglementation dépend de sa mise en application. Cet interlocuteur se demandait pourquoi le RPD n'aborde pas la question de la mise en application. En réponse à ce commentaire, le conférencier a rappelé les propos du président de l'Office, Gaétan Caron, à la séance plénière, lequel avait admis que l'ONÉ doit se doter d'une trousse d'outils plus complète pour gérer tous ses règlements d'une manière globale. Sans pouvoir fournir plus de détails pour l'instant, il a souligné que l'ONÉ se trouve aujourd'hui à un carrefour. « Un travail considérable a été accompli dans l'élaboration de pratiques exemplaires pour l'industrie et des progrès sensibles ont été réalisés. Il nous reste maintenant à rassembler tout ce savoir et à y réfléchir, ainsi qu'aux commentaires qui nous sont présentés. Cette démarche pourrait amener l'ONÉ à changer le cap. Nous devons faire montre de diligence raisonnable et nous assurer de prendre en considération tous les facteurs pertinents. »

Une dernière question de l'auditoire était de savoir s'il avait été envisagé d'appliquer le RPD aux installations régies par la LOPC ou à des installations souterraines comme les lignes de transport d'électricité ou les câbles à fibres optiques. Le conférencier a rappelé que l'ONÉ réglemente les pipelines et que la surveillance des autres installations de service public relève d'autres régies.

Les règlements de l'Office et la norme CSA Z662

Joe Paviglianiti, chef technique, ingénierie, ONÉ

L'Association canadienne de normalisation (CSA) est un organisme associatif, sans but lucratif, qui compte 9 000 membres. Ses normes, à moins d'être incorporées par renvoi dans des lois, sont d'application facultative et ne peuvent être exécutoires que dans un contexte de droit civil. La distinction entre une norme et un code vient de ce que la première renferme des exigences impératives tandis que le second a force de loi.

La norme Z662 fait autorité au Canada en ce qui a trait aux canalisations de pétrole et de gaz. Elle n'énonce pas d'obligations juridiques, mais quiconque construit un pipeline serait censé y puiser conseil. Par ailleurs, toutes les provinces qui réglementent des oléoducs et des gazoducs sont tenues, par règlement, d'appliquer la norme Z662 relativement à la conception, la construction et l'exploitation des réseaux pipeliniers.

Un grand nombre d'organismes collaborent à l'élaboration des normes. En fait, plus de 300 membres de la CSA y participent. L'ONÉ travaille à de nombreuses normes et siège à cinq des neuf sous-comités techniques de la CSA.

La norme Z662 est réputée une norme consensuelle, mais cela ne suppose pas qu'elle fasse l'unanimité absolue. Le qualificatif « consensuel » signifie que la norme a l'appui de plus de la majorité relative, mais que certains aspects ne font peut-être pas l'objet d'un consensus.

Le conférencier a fait les observations suivantes à propos de la norme et des règlements de l'ONÉ :

• L'annexe N n'est d'application obligatoire que pour les canalisations de gaz acides qui relèvent de l'ONÉ.
• L'annexe E n'est pas d'application obligatoire.
• Le RPT-99 ne s'applique pas aux pipelines de transport de CO₂.
• L'article 17 du RPT-99 exige que chaque soudure soit vérifiée au moyen de méthodes de contrôle radiographique ou par ultrasons sur toute sa circonférence.
• Les inspections, y compris les END, doivent être faites en toute indépendance du constructeur.
• La société doit démontrer qu'elle suit les spécifications des modes opératoires de soudage.
• La société doit fournir des plans d'inspection à l'entrepreneur pour un pipeline destiné au transport de gaz acides.
• La surpression ne doit jamais excéder 110 % de la pression maximale d'exploitation (PME).
• Il peut être nécessaire de faire durer les essais à air comprimé plus de 24 heures - l'ONÉ demande aux sociétés de démontrer la sensibilité de ce type d'essai.
• Les changements de classe d'emplacement doivent être gérés et suivis.
• Des systèmes de gestion de la sécurité et des pertes sont maintenant exigés.

Un membre de l'auditoire voulait savoir si l'ONÉ a décidé que certaines normes de la CSA seraient d'application obligatoire, soulignant que la plupart de leurs annexes ne le sont pas. En réponse à cette question, le conférencier a indiqué que l'ONÉ n'a pas d'objection à ce que les sociétés se servent des annexes. Cependant, en ce qui concerne l'annexe N, la réglementation de l'ONÉ exige de procéder à une vérification. Quelqu'un a demandé si l'annexe N avait le même statut que n'importe quelle autre annexe, ce à quoi on a répondu que « oui, la réglementation l'emporte sur la norme dans tous les cas ».

Un autre participant se demandait d'où venait la limite de surpression (110 % de la PME). Le conférencier a expliqué que certaines sociétés ont éprouvé des problèmes de surpression et ne savent peut-être pas comment faire pour éviter le problème.

Règlement sur le forage et la production

Loi sur les opérations pétrolières au Canada (LOPC)

Jann Atkinson, chef technique, environnement, ONÉ

La conférencière a souligné que l'ONÉ est la première régie à être passée d'une approche normative à une démarche axée sur les buts en ce qui a trait à l'application de la LOPC. Les règlements de l'ONÉ visant les régions pionnières gouvernent l'aménagement des installations, les opérations de plongée, les travaux géophysiques, le forage, la production et la rationalisation de l'exploitation, et l'exploitation. Il existe aussi un Règlement sur les certificats de conformité liés à l'exploitation du pétrole et du gaz au Canada.

Sous l'égide de l'Initiative de renouvellement de la réglementation, l'ONÉ modernise et fusionne les deux anciens règlements, portant sur le forage et sur la production et la rationalisation de l'exploitation, afin de maintenir un régime qui soit efficace et propice à la concurrence internationale, tout en favorisant l'innovation, la sécurité et la protection de l'environnement. Un bon nombre d'organismes participent à l'élaboration du nouveau Règlement sur le forage et la production, notamment Ressources naturelles Canada, Affaires indiennes et du Nord Canada, les ministères de l'Énergie de Terre-Neuve et de la Nouvelle-Écosse ainsi que diverses régies œuvrant dans le domaine; sa promulgation est prévue pour la fin de 2009.

Le nouveau règlement s'appliquera à toutes les sociétés dès sa prise d'effet. Comme il n'y aura pas de droits acquis, il est important que les sociétés en connaissent les exigences en détail. Le règlement combine les différents styles de réglementation - normatif, axé sur les buts et fondé sur le rendement - et met l'accent sur les systèmes de gestion, les rapports et les exigences en matière d'espacement des puits, entre autres éléments.

Par exemple, l'ancien règlement prescrit une profondeur limite de tubage pour prévenir les dommages au pergélisol, tandis que le nouveau exige que l'exploitant s'assure que la conception du puits et du tubage préserve l'intégrité des couches d'hydrates de gaz et de pergélisol, et donc laisse à l'exploitant le soin de déterminer la profondeur du tubage. Ainsi, les exigences techniques ont été converties en un but à atteindre. D'autres parties du règlement ont un caractère plus normatif, comme la description du système de gestion et du plan de sécurité de la société. La conférencière a indiqué que les notes d'orientation et les modalités relatives à la participation des parties prenantes sont en voie d'élaboration.

Un membre de l'auditoire s'interrogeait sur l'échéancier de mise à jour des autres règlements qui relèvent de la LOPC. La conférencière a indiqué que l'ONÉ projette de les moderniser tous et que l'initiative actuelle n'est qu'un début. Elle a souligné qu'une fois qu'un plan de travail aura été établi, les parties prenantes seront informées et consultées. Le nouveau Règlement sur le forage et la production fournira un fondement solide pour ces travaux.

Un autre membre de l'auditoire qui prévoit faire une demande d'autorisation de forer après l'entrée en vigueur du nouveau règlement s'inquiétait de ce qu'il aurait à faire pour prouver que toutes les exigences ont été satisfaites avant de commencer à forer l'hiver prochain. La conférencière a souligné que l'obligation de faire approuver le programme de forage ne change pas, puisqu'elle fait partie de la LOPC. Si la demande est déposée avant la promulgation du nouveau règlement, c'est le règlement actuel qui s'applique. Si elle est présentée plus tard, c'est le nouveau règlement qui dictera les renseignements à fournir. Ce dernier, a-t-elle indiqué, fait l'objet d'un débat public depuis déjà deux ans et on ne peut qu'espérer que les sociétés y ont prêté attention. Cependant, il faut que le demandeur ait mis en place un système de gestion avant de déposer sa demande.

Cette question en amène une autre : Si la demande survenait peu après l'adoption du nouveau règlement, l'ONÉ serait-il obligé d'évaluer « en vitesse » tous les systèmes de gestion de la société? La conférencière a souligné que la société devrait engager des entretiens avec l'ONÉ avant de lui soumettre sa demande.

Quelqu'un d'autre se demandait comment on assurerait la mise en application du règlement, notant qu'il est beaucoup plus facile de le faire sous un régime normatif. Reprenant l'exemple du pergélisol, la conférencière a admis que l'objectif de la protection du pergélisol est absent de l'ancien règlement. Elle a expliqué que, suivant le nouveau règlement, la société aura le fardeau de prouver qu'elle a fait ce qui est nécessaire pour atteindre l'objectif.

Un autre membre de l'auditoire souhaitait que la conférencière commente la différence entre la mise en application et la vérification de la conformité. L'aspect de la mise en application est inhérent au règlement, tandis que la vérification de la conformité suppose que des inspecteurs contrôlent si la société a bien fait ce à quoi elle s'est engagée dans sa demande. Selon les résultats de cet examen, l'inspecteur déterminerait si une mesure de mise en application est indiquée. S'il y a un problème, l'ONÉ veut en connaître la cause et faire en sorte que la situation soit corrigée.

Aperçu de certains changements adoptés dans la norme CSA Z662-07

Ken Paulson, chef technique, Opérations, ONÉ

Le conférencier s'est attardé sur certains des changements apportés dans la version 2007 de la norme Z662 de l'Association canadienne de normalisation (CSA), notamment en ce qui touche :

• les systèmes de gestion de la sécurité et des pertes (article 10)
• les canalisations de gaz acides - article 16 (fusion de dispositions antérieures)
• les programmes de gestion de l'intégrité.

Les sociétés exploitant des pipelines au Canada sont tenues de se conformer à la norme et à ses modifications successives. Les employés et les entrepreneurs des sociétés devraient avoir accès à la norme, si c'est nécessaire et raisonnable.

Les systèmes de gestion de la sécurité et des pertes

L'article 10.2.1 prescrit que les sociétés exploitantes doivent élaborer, mettre en oeuvre et tenir à jour un système documenté de gestion de la sécurité et des pertes concernant leur réseau pipelinier qui permet d'assurer la sécurité des personnes et de protéger l'environnement et les biens. Cette exigence s'applique au cycle de vie complet du pipeline. Il peut falloir jusqu'à deux ans, sinon plus, pour mettre au point un tel système de gestion. Une mise en oeuvre par étapes n'est pas acceptée, bien qu'on puisse faire montre d'indulgence dans une certaine mesure.

Le Règlement de 1999 sur les pipelines terrestres (RPT-99) n'exige pas expressément que les sociétés disposent de systèmes de gestion, mais l'ONÉ est convaincu que l'atteinte des buts passe avant tout par l'emploi de systèmes de gestion.

L'article 10.2.2 expose les éléments que doit comprendre le système de gestion de la sécurité et des pertes, notamment un plan de communication, un processus de gestion des documents et des registres, un processus de gestion du changement et un processus d'amélioration continue.

Le conférencier a démenti certaines idées fausses largement répandues, par exemple :

• l'idée que les systèmes de gestion de la sécurité et des pertes n'intéressent que les exploitants;
• l'idée que des autovérifications ne sont pas nécessaires;
• l'idée que c'est la même chose qu'un système de gestion de l'intégrité;
• l'idée qu'il s'agit seulement d'une exigence future.

La réalité, a-t-il dit, c'est que tous les pipelines au Canada doivent satisfaire aux exigences de l'article, à moins que la régie dont ils relèvent n'en décide autrement.

Changements visant les canalisations destinées au transport de gaz acides

L'article 16 renferme des dispositions sur la conception, les matériaux, la construction l'exploitation et l'entretien des canalisations transportant des gaz acides. Les annexes M et N ont été incorporées à l'article 16. De plus, on a modifié la définition de fluides acides (article 16.2) : la pression partielle de l'hydrogène sulfuré a été ramenée de 0,35 kPa à 0,30 kPa. Par conséquent, par définition, certains oléoducs pourraient maintenant être réputés transporter des fluides acides.

L'article 16.3.4 indique que les canalisations de gaz acides doivent être conçues pour admettre l'utilisation de dispositifs internes d'inspection, de nettoyage et d'entretien, quel que soit le diamètre du tube, et précise les éléments dont il faut tenir compte dans leur conception.

L'article 16.5.1 traite des écarts par rapport aux renseignements relatifs à la conception, tels que des changements apportés pendant la construction. Des registres, y compris des photographies, doivent être conservés.

L'article 16.5.2 exige que les sociétés conservent tous les dossiers pendant la durée de vie de la canalisation.

L'article 16.5.3 énonce les exigences auxquelles doit répondre le plan d'inspection.

Le conférencier a souligné que les changements apportés dans la norme prennent du temps à s'implanter dans l'industrie.

Programmes de gestion de l'intégrité (PGI)

Les PGI ont été introduits en 1999 afin d'asseoir la gestion de l'intégrité des réseaux pipeliniers sur des pratiques efficaces. L'annexe N énonce les exigences touchant les PGI. Ces dispositions sont d'application obligatoire au Canada dans le cas des canalisations transportant des gaz acides et obligatoires pour tous les pipelines en Alberta, en Colombie-Britannique et dans certaines autres provinces.

Un membre de l'auditoire a demandé si la valeur limite de 0,30 kPa avait un fondement technique. Le conférencier a indiqué que ce chiffre est apparemment conforme aux exigences de la norme MR0175 (NACE).

Un autre participant voulait savoir quelle autorité approuve les systèmes de gestion de la sécurité et des pertes; on a répondu que leur approbation n'est pas nécessaire, mais que les exploitants sont obligés d'en avoir un et de le soumettre à des vérifications.

Une autre personne se demandait si le système de gestion de la sécurité et des pertes et les PGI pouvaient être intégrés. Le conférencier a indiqué que les PGI font partie du système de gestion de la sécurité et des pertes et qu'une intégration est possible.

Quelqu'un s'est enquis au sujet des protocoles associés au RPT-99, demandant si certains d'entre eux sont visés par la norme CSA. Le conférencier a répondu qu'il y aurait redondance dans ce cas. Les règlements pris par l'ONÉ ne sont pas des documents d'interprétation de la norme CSA, mais lorsque la norme est expressément adoptée dans un règlement, l'ONÉ peut l'interpréter.

Renouvellement du Règlement de 1999 sur les pipelines terrestres

Scott Gedak, spécialiste technique, environnement, Stratégie et analyse, ONÉ

Le conférencier a parlé de la genèse du RPT-99, le tout premier règlement axé sur les buts que l'ONÉ ait adopté. C'est un texte réglementaire étoffé par des notes d'orientation qui sont d'application facultative. Le RPT-99 allie des dispositions normatives à des exigences fondées sur les buts et le rendement.

Depuis la conception du RPT-99, l'ONÉ s'est orienté vers une approche programme en ce qui touche :

• la sécurité
• l'intégrité
• la gestion des situations d'urgence
• l'environnement.

Deux séries de modifications ont été apportées au RPT-99. En septembre 2008, l'ONÉ y a incorporé des prescriptions concernant la désaffectation d'installations. D'autres changements ont été faits à la demande du Comité mixte permanent d'examen de la réglementation, organisme qui scrute les textes réglementaires. Ces changements visaient principalement à harmoniser les versions anglaise et française et à éliminer des redondances.

L'année d'adoption du règlement, soit 1999, donne une idée de son âge. On n'y trouve, par exemple, aucune exigence explicite concernant les systèmes de gestion. Il est important que les programmes de réglementation restent à jour. L'Office reçoit de plus en plus de requêtes de sociétés qui veulent déroger au règlement, signe certain qu'il est temps de le réviser. L'ONÉ s'est engagé envers le Comité mixte permanent d'examen de la réglementation à réviser le RPT-99 d'ici 2010.

Dans ce travail, l'ONÉ a l'intention d'examiner le règlement, les notes d'orientation et les protocoles de vérification comme un tout, pour s'assurer qu'il n'y a pas de lacunes. Il lui faudra aussi tenir compte de l'évolution du paysage réglementaire, spécialement des préoccupations accrues en matière de sûreté, des nouvelles modalités visant les activités d'exploitation et d'entretien, des mises à jour de la norme Z662 et des recommandations découlant de l'Initiative de consultation relative aux questions foncières.

À l'occasion de l'atelier public de 2005, l'ONÉ avait recueilli les commentaires suivants au sujet du RPT-99 :

• assurer une plus grande uniformité
• incorporer plus de mesures fondées sur les buts ou le rendement
• uniformiser les protocoles de vérification.

Dans la révision du RPT-99, l'ONÉ fera fond sur le règlement existant, au lieu de tout reprendre à zéro. Son but est de concevoir un seul ensemble de dispositions qui s'applique à tous les pipelines ou installations de son ressort. Dans un premier temps, il préparera un document conceptuel qui servira de point de départ pour les rencontres avec les parties prenantes. L'échéancier est exigeant : un an pour élaborer le document de travail et tenir les consultations, et une deuxième année pour les comptes rendus et la rédaction du règlement. Le conférencier a indiqué que l'ONÉ se demande s'il y a lieu de réviser également le Guide de dépôt et qu'il apprécierait connaître les commentaires des parties prenantes à ce sujet.

L'auditoire n'a pas posé de questions

Processus en matière de conformité

Démarche de cycle de vie axée sur le risque

Denis Gagnon, gestionnaire de programme, Opérations, ONÉ

Les origines de la démarche de cycle de vie axée sur le risque (CVAR), telle qu'elle touche l'évaluation de la conformité, remontent à 1995. En 2001, l'ONÉ a introduit la vérification en fonction du risque et, en 2003, il a adopté le concept de la vérification intégrée de la conformité. Au cours de l'Atelier 2005, il a insisté sur la réglementation axée sur les buts et les systèmes de gestion. Plus tard, en 2007, il a consolidé tous ses instruments de réglementation fondés sur le risque.

La démarche axée sur le risque vise toutes les étapes du cycle de vie du pipeline ou de l'installation, à savoir la planification/conception, la construction, l'exploitation et la cessation d'exploitation. L'ONÉ définit ses attentes au moyen de règlements et de documents d'orientation. Il élabore ensuite un plan de vérification de la conformité, en se fondant sur une évaluation des risques associés aux installations de la société réglementée et sur le rendement du réseau. L'ONÉ a à cœur d'évaluer et d'accroître son efficacité à titre de régie. Ce cheminement pourrait l'amener à modifier les attentes exprimées à l'endroit des sociétés, en apportant des changements aux règlements.

L'ONÉ est un fervent partisan de l'utilisation de systèmes de gestion comme pierre angulaire de la gestion des risques et de l'atteinte des buts. Du reste, une démarche axée sur le risque favorise une affectation judicieuse de ses ressources limitées et promeut l'amélioration continue grâce à la mise en commun de l'information et à l'approfondissement de sa connaissance des systèmes et pratiques des sociétés qu'il réglemente. Enfin, cette démarche aide l'ONÉ à mieux comprendre et évaluer le risque posé pour la sécurité du public et des travailleurs, et les méthodes efficaces de protection de l'environnement.

L'ONÉ a conçu sa démarche CVAR à la lumière de plusieurs principes, notamment :

• Les sociétés sont responsables de leur propre rendement.
• L'ONÉ gère ses ressources de manière à exercer une surveillance réglementaire suivant un ordre de priorité qui est fondé sur le risque.
• L'ONÉ réglemente les installations de son ressort en fonction du risque, pendant tout leur cycle de vie.
• Le degré de surveillance réglementaire est directement relié au rendement de la société.
• Le risque est défini dans l'optique de la réalisation du mandat de l'ONÉ.

L'ONÉ a mis au point un modèle pour évaluer les risques et attribuer un ordre de priorité aux activités des sociétés. Cet ordre de priorité tient compte de la probabilité de conséquences graves (la cote de probabilité de la société diminue plus son rendement s'améliore) et du degré de gravité des conséquences.

La probabilité de conséquences dépend d'un agencement de facteurs, soit le caractère adéquat, la mise en oeuvre et l'efficacité des systèmes de gestion de la société, chacun étant évalué séparément au moyen d'outils de vérification de la conformité.

• Le caractère adéquat des systèmes est évalué grâce à des vérifications.
• Leur mise en oeuvre est évaluée au moyen d'inspections, d'examens en cas d'incidents, de revues des guides et de rencontres.
• L'efficacité des systèmes est évaluée à l'aide d'indicateurs précurseurs et d'indicateurs retardés.

À chaque facteur - caractère adéquat, mise en oeuvre et efficacité - est attribuée une cote comprise entre 1 et 9, où le chiffre 9 représente une situation de non-conformité, et le chiffre 1, l'absence de non-conformité. La cote 8 signifie que l'ONÉ était dans l'impossibilité d'attribuer une cote faute de renseignements.

Ensuite, les récepteurs des conséquences sont pris en compte dans l'évaluation du risque. Les facteurs évalués appartiennent à l'une de trois grandes catégories, soit : la sécurité (produit transporté par le pipeline ou traité dans l'installation, proximité des travailleurs et proximité du public); l'environnement (utilisation des sols, lieu du rejet, proximité de l'eau, produit transporté par le pipeline ou traité dans l'installation); la sûreté (incidence de la perturbation des approvisionnements, risque de dommages indirects). Ici encore, les conséquences sont cotées selon un barème croissant où 1 représente le moins de conséquences, et 9, le plus de conséquences.

Les cotes de probabilité et les cotes des conséquences sont reportées dans une matrice. Les sociétés, installations ou situations qui reçoivent une cote comprise entre 3 et 9 pour la gravité des conséquences ET une cote de probabilité de 7 à 9 sont réputées être à risque élevé et sont plus susceptibles de faire l'objet d'une vérification par l'ONÉ. Celles ayant des cotes moins élevées peuvent toujours être soumises à une vérification de l'ONÉ, mais l'ordre de priorité est moindre.

Sous le régime de la réglementation axée sur les buts, l'ONÉ s'attend à ce que les promoteurs de projets mettent en place des programmes adéquats et efficaces pour maîtriser les risques pendant tout le cycle de vie du projet. Pour apprécier si les programmes d'une société sont adéquats, mis en oeuvre convenablement et efficaces, l'Office établit pour celle-ci un plan annuel de vérification de la conformité. Lorsque la société soumet une demande d'approbation d'un nouveau projet, un plan de vérification de la conformité est établi à l'égard du projet et incorporé à son plan annuel de vérification de la conformité.

La surveillance réglementaire exercée par l'ONÉ a pour but de recueillir autant d'information que possible sur la société et d'influer sur son rendement et son degré de conformité. Plus le risque et la complexité d'un projet sont grands, plus la surveillance devient étroite, mettant à contribution une gamme d'outils de vérification de la conformité.

Une des conséquences pratiques de la démarche CVAR, c'est que les sociétés à faible risque font l'objet d'une surveillance réglementaire réduite; ceci libère des ressources que l'ONÉ peut consacrer à des cas qui présentent un risque, et donc un ordre de priorité plus élevé. Ce résultat, entre autres effets positifs, incite les sociétés à acquérir la réputation d'être « performantes ». De plus, la démarche CVAR est une bonne mesure de la capacité de la régie d'influer sur le rendement d'une société et de repérer les domaines où il faut insister davantage sur la conformité. Enfin, cette démarche permet de démontrer l'efficacité de la réglementation axée sur les buts.

Un membre de l'auditoire a demandé des explications sur le sens de l'énoncé : « le risque est défini dans l'optique de la réalisation du mandat de l'ONÉ », laissant entendre qu'il s'agit d'une façon inusitée de définir le risque. Le conférencier a souligné que l'ONÉ a le mandat de protéger l'intérêt public en ce qui touche les pipelines et les installations s'y rattachant. Il doit montrer au public comment les risques sont maîtrisés. L'ONÉ et l'industrie ont donc un but commun : celui de gérer efficacement le risque.

Quelqu'un d'autre voulait savoir comment les sociétés sont mises au courant de leur cote de risque.

À l'heure actuelle, la cote de risque n'est pas communiquée à la société. Cependant, nombreuses sont les occasions d'aborder la question du risque avec une société, notamment dans les rapports d'inspection, lors des vérifications et dans le cadre d'autres activités touchant la conformité. À l'avenir, l'ONÉ a l'intention de communiquer aux sociétés réglementées les résultats de leur évaluation du rendement et des risques.

L'ONÉ compte mettre en commun cette information une fois qu'il aura acquis une meilleure maîtrise de l'évaluation des risques et rodé son système de notation du risque. Lorsqu'il aura acquis plus d'assurance dans l'utilisation du système d'analyse des risques, il fera connaître les résultats de ses évaluations. L'ONÉ comprend très bien l'utilité d'informer les sociétés de leur cote de risque et de leur faire profiter des connaissances qu'il a acquises sur les risques associés à une activité ou une situation en particulier.

Une personne a demandé comment l'ONÉ compte changer la tournure d'esprit des inspecteurs sur le terrain, habitués qu'ils sont à faire des évaluations normatives, pour qu'ils adoptent un style d'évaluation axé sur le risque. De plus, comment garantira-t-il que les inspecteurs et vérificateurs suivent une même démarche uniforme pour l'évaluation des risques? Le conférencier a fait remarquer que depuis de deux à trois ans, la formation offerte à l'ONÉ met l'accent sur l'évaluation des risques. La formation classique des inspecteurs leur enseigne à observer et à consigner et, bien que ces aptitudes soient toujours importantes, on les forme maintenant à poser des questions, par exemple : d'où vient telle ou telle situation? quels programmes, systèmes ou pratiques la société utilise t elle? De plus, on encourage les inspecteurs à consulter les rapports d'inspection et de vérification antérieurs pour se familiariser avec les systèmes de gestion de la société concernée. La formation dispensée aux nouveaux employés leur apprend à évaluer les systèmes de gestion suivant une démarche axée sur le risque.

Une autre personne a demandé si l'ONÉ classe les installations et les situations comme étant à faible, moyen ou haut risque, ou s'il catalogue les sociétés selon le degré de risque. Le conférencier a précisé qu'une société peut exploiter des installations qui sont susceptibles d'avoir des conséquences graves, tout en présentant, dans l'ensemble, un rendement à faible risque. Le degré de risque dépend des récepteurs. La cote des conséquences ne peut pas changer, mais la société peut agir sur sa cote de probabilité. Le fait d'avoir des systèmes de gestion peut réduire la cote de probabilité.

Outils de vérification de la conformité

Patrick Smyth, chef d'équipe, Opérations, ONÉ

Les principes clés suivants sont ce qui motive la vérification de la conformité :

But 1:	Les installations et les activités réglementées par l'ONÉ sont sûres et sécuritaires et sont perçues comme telles.
But 2:	Les installations réglementées par l'ONÉ sont construites et exploitées de manière à protéger l'environnement.

Voici certains des critères de mesure de l'atteinte des buts dont le personnel de l'ONÉ se sert pour prendre des décisions :

But 1:	réduction du nombre de blessures et d'accidents mortels; aucune défaillance de pipeline; le public a l'impression que les pipelines sont sécuritaires; toutes les sociétés réglementées par l'ONÉ ont des programmes de sécurité et de gestion de l'intégrité; toutes les vérifications de conformité prévues sont effectuées.
But 2:	toutes les conditions visant la protection de l'environnement donnent le résultat escompté; les emprises sont remises en état dans les délais attendus; le nombre de rejets importants dans l'environnement décroît; les droits sont respectés.

L'ONÉ a recours à une gamme d'outils pour évaluer le rendement des sociétés et vérifier si elles se conforment aux exigences en vue de l'atteinte de ses buts. La « conformité » se définit comme la capacité de prouver l'existence d'un état conforme aux lois en vigueur ou aux exigences prescrites par l'Office.

L'ordre de priorité (déterminé par une analyse axée sur le risque) est fonction de la probabilité et de la gravité des conséquences; c'est l'élément moteur des décisions prises à l'ONÉ au chapitre de la conformité. Les activités de vérification de la conformité sont conçues, planifiées et exécutées dans les domaines de la gestion de la sécurité, de l'intégrité, de l'environnement, de la sûreté et des urgences avec un degré de rigueur compatible avec les risques et les conséquences, afin d'influencer le rendement de la société.

L'ONÉ emploie des outils de conformité à diverses étapes du cycle de vie d'un projet, notamment :

• Rencontres - réunions d'échange d'information visant à établir les attentes de l'ONÉ (à l'étape de la demande); rencontres d'examen préalable de la conformité (construction); rencontres d'évaluation de la mise en oeuvre (exploitation); rencontres d'échange d'information concernant l'évaluation (cessation de l'exploitation).
• Inspections - constat sur place du rendement de la société.
• Vérifications - examen systématique et évaluation des programmes et systèmes, des pratiques, des procédés, des manuels et de la documentation, à l'échelle de la société.
• Enquêtes - lorsqu'il se produit un accident, l'ONÉ en évalue les causes et les facteurs contributifs et veille à ce que la société mette en oeuvre les mesures correctives nécessaires pour prévenir que la situation se reproduise. Les renseignements pertinents sont communiqués à la société en cause et aux autres parties prenantes.
• Exercices de simulation d'urgence - l'observation du déroulement des exercices de simulation permet à l'Office d'évaluer l'état de préparation de la société.

L'Office évalue la conformité au regard des exigences des lois et des règlements, des engagements que la société a pris pendant le processus de demande, des conditions dont s'assortissent les autorisations accordées, des dispositions des codes et des normes, des programmes établis par la société pour gérer des aspects techniques prescrits par les lois, ainsi que des autres directives émises par l'ONÉ au sujet de lettres de garantie, de la sécurité ou des activités d'exploitation et d'entretien, par exemple.

L'ONÉ a pour pratique de s'en tenir aux mesures de mise en application les moins sévères possibles et de travailler de concert avec les sociétés réglementées pour les aider à résoudre les problèmes et à retrouver un état de conformité. L'ONÉ se laisse guider par une norme de raisonnabilité, fondée sur le jugement professionnel et les pratiques exemplaires, pour établir si une activité est sécuritaire et si l'environnement est protégé. Son but n'est pas de prendre les sociétés « en défaut », mais bien de les encourager dans la voie de la conformité.

Un membre de l'auditoire voulait que le conférencier commente l'absence d'exigences explicites concernant la conformité. Le conférencier a expliqué que suivant la démarche axée sur les buts, la réglementation n'a pas un caractère normatif. L'Office encourage son personnel à poser des questions afin de favoriser une meilleure compréhension commune. La formation met l'accent sur l'exercice de jugement, plutôt que l'application de règles normatives. Ceci vaut pour les inspections sur place et les vérifications.

Une autre personne se demandait s'il existait un processus d'appel à l'encontre des résultats des inspections sur place, au cas où la société ne serait pas du même avis que l'ONÉ. Au terme d'une inspection sur place, l'inspecteur de l'ONÉ remet un rapport d'inspection au représentant de la société sur les lieux, à qui il demande de signer le rapport. Certains croient, à tort, que la signature du rapport implique qu'on en accepte les conclusions, alors qu'elle signifie seulement que la société accuse réception du rapport. En cas de problèmes ou de préoccupations, la société devrait prendre contact avec le chef d'équipe responsable du secteur à l'ONÉ pour discuter des conclusions du rapport.

Gestion de la sûreté

Wes Elliott, Opérations, ONÉ

En 2004, la Loi sur l'Office national de l'énergie a été modifiée afin d'inclure explicitement l'aspect de la sûreté dans le mandat de l'ONÉ; ceci habilitait l'Office à réglementer la sûreté de l'infrastructure énergétique relevant de sa compétence.

L'ONÉ a abordé son nouveau mandat en matière de sûreté dans un esprit d'apprentissage et de collaboration. En effectuant plusieurs évaluations de la gestion de la sûreté des pipelines, le personnel de l'Office a pu s'initier aux enjeux associés à la sûreté matérielle, à la cybersûreté et la sûreté de l'information, ainsi qu'à la sûreté du personnel.

Grâce à la réglementation de la sûreté, l'ONÉ aura la certitude que les sociétés qu'il réglemente mettent en oeuvre les mesures voulues pour prévenir, ou atténuer dans leurs effets, les actes malveillants qui entraînent des atteintes à la sûreté, compromettent la continuité des approvisionnements énergétiques ou ont un effet délétère sur l'environnement.

En 2006, l'ONÉ diffusait le projet de modification réglementaire 2006-01, qui obligeait désormais toutes les sociétés à se doter de programmes de gestion de la sûreté des pipelines (PGSP) et leur fournissait une orientation au sujet des attentes de l'Office à cet égard. L'ONÉ se rend compte que les PGSP différeront d'une société à l'autre en fonction de l'importance de la société, des biens à protéger et de l'emplacement, pour ne citer que quelques facteurs. Ainsi, les sociétés doivent déterminer leur propre niveau de risque et concevoir leurs programmes en conséquence.

Une autre initiative en matière de sûreté a consisté dans la publication d'une brochure sur la sûreté que l'ONÉ a mise au point de concert avec l'industrie et d'autres organismes gouvernementaux. La brochure fait la promotion de la ligne Info sécurité de la GRC pour le signalement des incidents de sûreté qui surviennent dans le voisinage d'infrastructures énergétiques et, d'une manière générale, sensibilise le public à la question de la sûreté. La brochure s'adresse principalement aux personnes qui vivent et travaillent à proximité de pipelines. De plus, l'ONÉ s'efforce d'établir des liens de collaboration et de partenariat avec d'autres régies, et met l'accent sur la collaboration et la mise en commun de l'information, surtout avec la GRC et d'autres organismes chargés de l'application de la loi.

La vérification de la conformité en matière de sûreté a débuté en 2007 et se poursuit encore en 2009. Il s'agit d'apprécier les programmes et plans de sûreté des sociétés, la formation et la définition des rôles, les méthodes de rapport et de suivi, ainsi que les mesures de sûreté matérielles.

Outre les changements à venir dans les règlements de l'ONÉ, l'Association canadienne de normalisation a commencé en 2006 à développer une norme de gestion de la sûreté (soit la norme CSA Z246.1) qui s'adresse à l'industrie du pétrole et du gaz naturel, afin d'aider cette dernière à concevoir et mettre en oeuvre un programme de gestion de la sûreté et de la guider dans ce travail. L'ONÉ a l'intention d'adopter la norme dans le cadre de ses règlements.

Un membre de l'auditoire se demandait si les organismes d'application de la loi avaient un rôle à jouer dans le processus d'élaboration de la norme. Le conférencier a indiqué qu'il se pourrait que des représentants du secteur de l'application aient participé aux travaux du comité technique chargé d'élaborer la norme, mais que la nouvelle norme est de nature réglementaire et ne traite pas de l'application comme telle.

Quelqu'un d'autre voulait savoir quand la nouvelle réglementation entrerait en vigueur et en quoi elle influerait sur les vérifications de l'Office. L'ONÉ réfléchit toujours à la question et aimerait connaître l'avis de l'industrie. Le délai de mise en oeuvre est estimé à entre 6 et 18 mois (à compter de l'automne 2009). L'intégration de la sûreté dans les processus de vérification de l'ONÉ prendra plus de temps; une fois la norme entrée en vigueur, les sociétés auront besoin de temps pour concevoir des systèmes, des processus et de la documentation touchant la sûreté.

Vérifications des programmes techniques

Ken Colosimo, spécialiste en environnement et en protection civile, Opérations, ONÉ

Les règlements de l'ONÉ, dont le RPT-99, le Règlement sur les usines de traitement (RUT) et le règlement sur le forage pris en vertu de la LOPC, se fondent tous sur une démarche axée sur les buts, étayée par des vérifications périodiques. Dès la fin de 2006, la plupart des sociétés réglementées faisaient l'objet de vérifications par l'Office.

Le RPT-99 exige des sociétés qu'elles élaborent et mettent en oeuvre des programmes de gestion ou de protection, ou les deux, afin de prévoir, prévenir, atténuer et gérer des conditions qui risquent de nuire à l'environnement et à la sécurité du public. Ces programmes portent sur tout le cycle de vie d'une installation. À l'heure actuelle, la sécurité, l'environnement, l'intégrité, la gestion des urgences, la sûreté (projet de modification réglementaire) et le croisement de pipelines sont certains des domaines où il faut des systèmes de gestion active.

L'ONÉ s'attend à ce que les sociétés gèrent en fonction de leurs circonstances. Ainsi, les programmes de gestion devraient tenir compte des dangers, risques et aspects environnementaux qui caractérisent les installations et activités de la société, en plus d'exigences juridiques et réglementaires particulières. Les sociétés sont libres de leurs décisions dans la mesure où les systèmes de gestion satisfont à l'exigence de l'ONÉ voulant qu'on gère activement les dangers. L'ONÉ prévoit de plus que les programmes seront structurés à la façon de systèmes de gestion, qu'ils seront pilotés par la haute direction des sociétés et qu'ils privilégieront une approche de haut en bas de la gestion de la sécurité et de la protection environnementale. Le but recherché, c'est de protéger les personnes et l'environnement; on n'a aucun intérêt à prendre une société en défaut.

Pour les fins des évaluations, les exigences de l'ONÉ concernant les programmes de gestion ou de protection sont classées en 5 éléments principaux et 15 sous-éléments, reflétant la structure généralement admise des systèmes de gestion. Les éléments et sous-éléments correspondent à des exigences juridiques, ce qui garantit une démarche de vérification uniforme. Voici la liste des sous-éléments :

1. Énoncés de principes et d'engagements
2. Identification et évaluation des dangers et des risques
3. Exigences juridiques et autres
4. Buts, cibles et objectifs
5. Organisation structurelle, rôles et attributions
6. Formation, compétence et évaluation
7. Communication
8. Documentation et contrôle des documents
9. Contrôle opérationnel (exploitation courante)
10. Contrôle opérationnel (perturbations ou conditions anormales)
11. Inspection, mesure et surveillance
12. Mesures préventives et correctives
13. Gestion des dossiers
14. Vérification interne
15. Examen et contrôle de la gestion.

Au cours d'une vérification, les processus, procédés et normes qui sont censés faire partie du programme de gestion de la société sont évalués au regard des exigences juridiques. L'ONÉ se rend compte que chaque société est unique en son genre et il encourage chacune à concevoir des programmes adaptés à ses propres besoins pour gérer les risques. À l'issue d'une vérification, l'ONÉ produit un rapport contenant les constatations des vérificateurs. Ici encore, le but n'est pas de chercher les défauts mais bien de convaincre l'ONÉ qu'un système de gestion active est en place.

Les constatations peuvent déterminer qu'un aspect est adéquat (conforme) ou non adéquat (non conforme), et reconnaissent deux degrés de non-conformité : non conforme-inacceptable et non conforme-susceptible d'amélioration. La société doit remédier à toutes les situations dites non conformes en dressant et en exécutant un plan d'action corrective.

Ayant pour ainsi dire terminé son premier cycle de vérifications, l'ONÉ a relevé un certain nombre de faits et de tendances :

• Les sociétés sont de plus en plus nombreuses à élaborer et mettre en oeuvre des systèmes de gestion formels dont elles reconnaissent, semble-t-il, les avantages intrinsèques, comme la démonstration d'une diligence raisonnable, la démonstration de la prise en charge des responsabilités sociales et organisationnelles, l'établissement de relations positives avec les investisseurs et d'autres avantages.
• La mise en oeuvre des systèmes de gestion cause la perte de nombreuses sociétés. Si une société n'agit pas en conformité avec ses programmes, l'écart est relevé comme une situation de non-conformité.
• Bon nombre de sociétés ne mesurent ni ne suivent leur rendement.

L'ONÉ souscrit à une démarche d'amélioration continue qui s'étend au domaine de la vérification. La rétroaction obtenue des sociétés vérifiées a fait ressortir plusieurs aspects du processus de vérification qui sont susceptibles d'amélioration, tels que la définition des termes, la clarté du processus, l'uniformité des messages, la présentation des constatations et la cohérence des outils et des procédés. L'ONÉ travaillera aussi sur les aspects suivants : éclaircir la distinction entre la réglementation axée sur les buts et celle fondée sur le rendement et entre les notions de non-observation et de non-conformité; uniformiser les vérifications de tous les programmes techniques; reconnaître l'utilisation par certaines sociétés de cibles « élastiques » (qui vont au-delà des exigences réglementaires); définir une marche à suivre convenable pour la vérification d'un projet à l'étape de la construction.

Un membre de l'auditoire se demandait si le processus de vérification en vertu du RUT a été amélioré. Le conférencier a souligné que les vérifications des usines de traitement diffèrent de celles portant sur les pipelines, et qu'elles n'incluent pas forcément les 15 sous-éléments relevés ci-dessus. Les vérifications effectuées aux termes du RUT s'améliorent du point de vue des exigences techniques et de l'uniformité de l'approche à mesure que l'ONÉ acquiert plus d'expérience et obtient de la rétroaction.

Un autre membre de l'auditoire voulait savoir ce qui se produit dans une situation où le danger à gérer n'est pas mentionné dans un règlement précis - comment applique-t-on la norme de raisonnabilité en pareil cas? Le conférencier a souligné que la gestion du risque est fondée sur les dangers cernés par la société et que le système de gestion doit prévoir, gérer et atténuer les risques à un niveau approprié. Il se peut que la société ne partage pas l'opinion exprimée dans les constatations des vérificateurs. Dans ce cas, il lui est loisible de contacter l'ONÉ pour en discuter.

Cela suppose, a indiqué cet interlocuteur, que l'ONÉ peut faire appliquer des « pratiques exemplaires ». Le conférencier a souligné que les sociétés sont libres d'adopter des pratiques exemplaires, mais que l'ONÉ n'en exige pas l'application à moins qu'elles fassent partie du système de gestion. L'ONÉ applique le critère de la raisonnabilité et évalue le rendement au regard des plans et systèmes en place. Ainsi, si les programmes de la société indiquent qu'elle s'engage à atteindre un niveau de rendement donné, ils seront évalués au regard de cet engagement.

Un autre participant s'est enquis au sujet du processus de règlement advenant qu'une société soit en désaccord avec les constatations d'une vérification. Le conférencier a rappelé que, tout au long du processus de vérification, les sociétés ont la possibilité de s'entretenir chaque jour avec les vérificateurs de sorte que le rapport de vérification ne devrait pas contenir de surprises. Il existe toujours des façons officieuses de régler des divergences d'opinion tant que le rapport de vérification n'est pas final. Par la suite, la société peut écrire à l'ONÉ pour faire état de son cas et examiner les solutions de rechange.

Les attentes - l'expérience d'une société

Neil Drummond, Imperial Oil Resources

L'installation Norman Wells d'Imperial Oil a fait l'objet d'une vérification en novembre et décembre 2008. Le conférencier a parlé du déroulement de la vérification, vue de l'interne, et a fourni quelques conseils d'initié.

Le processus a débuté par un échange téléphonique entre l'ONÉ et la société, qui fut suivi d'une lettre de l'Office l'avisant d'une vérification prochaine. Lors de la vérification, les vérificateurs ont passé environ cinq jours au siège social, et cinq jours sur les lieux à Norman Wells.

Dans l'optique de la société, une vérification représente un travail considérable, exigeant une préparation minutieuse et la participation du personnel de l'entreprise. Le conférencier a offert les conseils suivants :

• Nommer quelqu'un à titre de personne-ressource principale, étant donné que la vérification traverse les limites organisationnelles et met en jeu de nombreux secteurs de l'entreprise
• Rencontrer l'équipe de vérification de l'ONÉ pour :
  • obtenir une idée claire de la portée de la vérification : ceci aidera la société à préparer les ressources voulues, rassembler la documentation, ménager des rencontres, etc.
  • déterminer ce que l'équipe de vérification est intéressée à examiner
  • connaître le protocole de vérification : au regard de quels critères la société sera-t-elle évaluée?
  • expliquer la structure de la société et les liens hiérarchiques, organigrammes à l'appui : cela aidera l'équipe de vérification à déterminer qui elle doit rencontrer
  • indiquer les personnes clés responsables de la gestion et de la mise en oeuvre des divers systèmes visés par la vérification
  • déterminer comment l'information confidentielle sera traitée
  • ménager bien à l'avance des entrevues avec les membres de la haute direction
• Réserver une grande salle de réunion ou une salle de conférence à l'usage de l'équipe de vérification et lui apporter toute la documentation utile; essayer de faire en sorte que les rencontres avec le personnel s'y tiennent également.

L'équipe de vérification aura besoin de ce qui suit :

• Descriptions des systèmes de gestion internes
• Documentation des systèmes
• Documentation sur les livrables des systèmes (outils, liste de contrôle, plans d'exécution, etc.)
• Possibilité de confirmer sur place l'exécution des plans et programmes faisant partie des systèmes.

Les rencontres avec le personnel clé font partie intégrante de la vérification. L'équipe de vérification aura des entrevues avec les gestionnaires chargés des systèmes et les experts techniques clés. Il faut anticiper les questions qui seront posées et avoir en main la documentation que l'équipe pourrait vouloir consulter. Si d'autres documents sont requis, en dresser la liste et s'efforcer de les produire le jour ouvrable suivant. Clore l'entrevue en résumant les principaux enjeux et sujets de préoccupation.

Pendant le volet de la vérification qui s'est déroulé au siège social, le conférencier a trouvé utile que la personne-ressource désignée de la société et l'équipe de vérification aient un débreffage quotidien. De cette façon, la personne-ressource pouvait tenir les employés clés au courant de l'avancement de la vérification. Pour le volet sur place, il faut initier l'équipe de vérification à toutes les exigences en matière de sûreté et de sécurité, et lui fournir une escorte réservée, en plus de mettre à sa disposition des employés bien informés et des spécialistes techniques. Il est bon d'avoir des séances de débreffage quotidiennes (éventuellement par téléphone si la personne-ressource de la société n'accompagne pas l'équipe sur place).

À l'issue de la vérification, l'ONÉ produit un rapport provisoire et accorde à la société un délai raisonnable pour en prendre connaissance. La société peut réviser le rapport pour en assurer l'exactitude et la clarté. L'Office diffuse ensuite le rapport final et la société dresse et soumet des plans d'action corrective pour corriger les manquements relevés. Par la suite, la société doit présenter un rapport final faisant état de la mise en oeuvre des plans d'action corrective.

Un autre représentant de la société a souligné que c'était la première fois qu'Imperial faisait l'objet d'une vérification externe exhaustive à des fins de réglementation. Cela s'est avéré une occasion privilégiée de valider ses programmes et systèmes, et une expérience précieuse qui a favorisé l'amélioration continue.

Un membre de l'auditoire a voulu connaître l'impact global que la vérification a eu sur la société. Le conférencier a indiqué que les vérificateurs ont rencontré une quarantaine de personnes et que chaque entrevue a exigé environ une demi-journée de travail, en comptant la préparation, bien que les rencontres comme telles duraient autour d'une heure. La personne-ressource principale a été affectée à plein temps à la vérification pour une période de deux semaines, puis a consacré du temps à l'élaboration et au suivi des plans d'action corrective, de sorte que d'autres employés ont dû prendre en charge ses fonctions habituelles.

Sur le site de Norman Wells, la vérification a exigé la participation de 10 à 15 autres membres du personnel de la société. L'attention considérable accordée à la vérification peut distraire le personnel des opérations courantes de la société, mais l'ONÉ se montre compréhensif. Par exemple, au départ, la vérification était censée avoir lieu au même moment que des travaux planifiés d'hivérisation, sans lesquels les actifs de la société auraient pu être mis en péril - l'ONÉ a donc modifié le calendrier de vérification.

Gestion des situations d'urgence

Robert LeMay, spécialiste en gestion des urgences, Opérations, ONÉ

Une démarche de cycle de vie axée sur le risque est ce qui sert de cadre pour toutes les activités de l'ONÉ en matière de conformité, y compris la gestion des situations d'urgence. On évalue les risques de chaque société et un ordre de priorité est attribué en fonction des probabilités de réalisation des risques et des conséquences.

Le Règlement de 1999 sur les pipelines terrestres prescrit que les sociétés doivent établir, réviser régulièrement et mettre à jour au besoin un manuel des mesures d'urgence, et le soumettre à l'Office ainsi que ses versions révisées. Il s'ensuit que l'ONÉ gère actuellement quelque 150 manuels des mesures d'urgence et a constitué une puissante base de données, appelée le système de gestion des manuels d'urgence (SGMU), pour s'aider dans cette tâche. Il s'agit d'un bon outil de suivi qui permet de cerner les problèmes éventuels autrement que par une vérification officielle, de sorte que l'ONÉ et la société puissent prendre des actions correctives.

Grâce au SGMU, l'ONÉ a découvert qu'il y avait un certain nombre de manuels qui manquaient ou étaient désuets, surtout dans le cas de sociétés qui avaient vendu des actifs sans son autorisation préalable. L'Office demande actuellement aux sociétés en défaut de se conformer aux exigences en lui présentant un manuel des mesures d'urgence. Au besoin, il les invite à déposer des demandes en vertu de l'article 74 de la Loi sur l'Office national de l'énergie, pour lui permettre d'actualiser les instruments de réglementation et les renseignements sur les installations.

En outre, l'ONÉ participe à des exercices de simulation d'urgence, ou y assiste en tant qu'observateur.

Dans une optique d'avenir, voici les travaux qu'envisage l'Office :

• mettre à jour son Guide de dépôt relatif aux demandes pour compléter les renseignements sur la gestion des situations d'urgence et préciser les éléments que doivent contenir les manuels d'intervention en cas d'urgence;
• définir un protocole de vérification en matière de gestion des urgences, pour permettre de vérifier les systèmes de gestion des situations d'urgence;
• participer à l'élaboration d'un projet de norme de la CSA portant sur la gestion des urgences, et en faire la promotion. Si la CSA adopte la norme, l'Office prévoit l'incorporer dans ses règlements.

L'auditoire n'a pas posé de questions ni fait de commentaires.

Respect des droits et des intérêts

Respect des droits et des intérêts

Michael Benson, gestionnaire de programme, Demandes, ONÉ

Michael Benson a examiné comment l'ONÉ entrevoit le respect des droits et des intérêts, tant dans l'optique de l'industrie que de celui du public. Après avoir esquissé le contexte réglementaire, il a traité du programme de réglementation concernant le respect des droits et des intérêts.

Dans son plan stratégique 2009-2012, l'ONÉ a révisé comme suit son quatrième but : Les droits et intérêts des personnes touchées par les installations et activités réglementées par l'ONÉ sont respectés.

L'ONÉ en est à concevoir et à implanter un programme de réglementation pour appuyer l'atteinte de ce but. M. Benson a exposé que, d'une manière générale, les programmes de réglementation aident à définir les attentes, à suivre et vérifier le rendement par rapport aux attentes et à prendre des mesures d'application afin d'améliorer le rendement.

Le volet industrie du programme de réglementation traite des responsabilités de l'ONÉ à l'égard du rendement des sociétés, tandis que le volet centré sur le public concerne sa capacité de garantir la participation du public dans l'accomplissement de son mandat.

Voici les principes sous-jacents du volet centré sur l'industrie :

• Amélioration continue
• Uniformité
• Réceptivité
• Démarche proactive
• Réponse aux attentes en constante évolution du public concernant la participation et la responsabilisation
• Utilisation efficace des outils de réglementation
• Utilisation efficace des ressources de l'ONÉ
• Regroupement pour un développement responsable.

Pour favoriser des résultats conformes à l'intérêt public canadien, l'ONÉ, en 2009-2010, passera en revue les programmes de participation publique que les sociétés mettent en oeuvre; la participation à l'initiative sera facultative. Cet examen lui permettra de mieux connaître les programmes que les sociétés appliquent actuellement à ce chapitre et d'obtenir leurs commentaires au sujet de ses attentes. M. Benson a informé l'auditoire que l'ONÉ compte transmettre aux sociétés ses « attentes provisoires » concernant le contenu de la trousse d'information préliminaire dans les semaines à venir et solliciter leur rétroaction à ce sujet.

Le volet centré sur le public porte sur la promotion par l'ONÉ d'une participation réelle du public et sur les initiatives d'extension qu'il prend dans ce sens. Soucieux d'améliorer constamment ses processus, l'Office prévoit élargir son programme relatif au mécanisme approprié de règlement des différends ainsi qu'étoffer l'aide offerte aux participants, notamment par l'adoption de nouvelles modalités concernant l'aide aux participants non membres de l'industrie.

M. Benson prévoit que l'élaboration et l'implantation du programme de réglementation visant le respect des droits et des intérêts s'appuieront sur une démarche marquée par des échanges constructifs et la collaboration avec toutes les parties intéressées, et qu'il en découlera des améliorations constantes au profit de tous les Canadiens.

Un membre de l'auditoire a posé des questions sur le processus dans son ensemble et sur la mesure où l'ONÉ est conscient de « certaines tactiques des propriétaires fonciers ». Il a souligné qu'il y a actuellement pour 100 milliards de dollars de projets qui sont coincés dans les dédales du processus réglementaire. Voici l'essentiel de ses remarques :

• Le processus n'est pas brisé. Les sociétés réglementées par l'ONÉ ont de bons programmes pour engager la participation des parties prenantes. Mais les attentes sociales évoluent : on se soucie moins de « l'intérêt public » que de l'intérêt « égoïste »... l'avantage pour soi-même.
• Des groupes de propriétaires cyniques tiennent les projets à rançon. Ils savent qu'ils peuvent empêcher un projet d'avancer en ciblant des étapes précises du processus réglementaire, comme l'audience sur le tracé, par exemple. Un de mes projets a été retardé par le dépôt d'objections qui, pourtant, ne se fondaient sur aucun enjeu spécifique. Il a fallu tenir une audience sur le tracé détaillé, et le projet a subi un retard considérable. L'ONÉ est-il intéressé à aborder ce genre de problème?

Le conférencier a admis que ce type de problème commence à se manifester et que certains groupes ont tenté d'utiliser le processus réglementaire à leur propre avantage. Ils ne cherchent pas forcément à améliorer le projet, étant animés plutôt par des motifs d'ordre politique. L'ONÉ est conscient du risque et il s'efforce d'améliorer constamment ses processus pour utiliser au mieux ses outils réglementaires et ses ressources humaines. Le but étant de faire en sorte que les droits et intérêts des personnes soient respectés, il importe de trouver un bon équilibre qui permette aux personnes ayant des préoccupations légitimes de les faire valoir convenablement, sans occasionner des retards excessifs.

Le même interlocuteur a soutenu que ces questions inquiètent vivement les gens réunis dans la salle. Il voulait savoir si l'ONÉ pouvait rejeter d'emblée une objection qui ne se fonde sur aucun enjeu véritable. Le conférencier a répondu que l'ONÉ se laisse parfois guider par la Loi sur l'Office national de l'énergie dans de telles circonstances.

Un autre membre de l'auditoire voulait savoir ce que la nouvelle réglementation pourrait changer du point de vue de la participation des Autochtones. Le conférencier a indiqué que la promotion de la participation des Autochtones fait partie du programme de réglementation et il a invité la personne à assister à une présentation sur le sujet qui aurait lieu le lendemain.

Un autre membre du personnel de l'Office a souligné que l'ONÉ est bien conscient de l'importance d'avoir accès à temps aux terrains requis pour un projet. Le processus d'approbation se divise en deux parties, la première étant l'approbation du corridor, et la seconde, l'approbation du tracé détaillé. Selon lui, une société qui n'anticiperait pas que la deuxième partie se produise manquerait de prévoyance.

Les attentes d'aujourd'hui en matière de participation du public

Crystal Cassidy, chef d'équipe,
Relations communautaires et relations avec les Autochtones,
Energy Resources Conservation Board (ERCB) de l'Alberta

En Alberta, il existe deux types de droits de propriété, soit les droits de surface (que détiennent les propriétaires fonciers) et les droits sur les minéraux (dont 81 % appartiennent à la Couronne et 19 % sont de propriété privée). Les sociétés louent le droit d'extraire des minéraux du sous-sol et versent des redevances sur les produits.

Des droits concurrents peuvent être une source de conflits, par exemple, le droit du propriétaire foncier à la jouissance paisible de la propriété et celui de l'exploitant d'avoir accès aux minéraux souterrains. L'établissement de rapports mutuellement avantageux et la résolution des conflits passent par une connaissance réciproque.

La participation publique a évolué du simple préavis à une démarche qui inclut la consultation et la collaboration, à mesure que les attentes du public à l'égard de son droit de participer ont évolué au fil du temps.

Les Albertains entretiennent des préoccupations au sujet de la mise en valeur des ressources de la province. Ils s'inquiètent, par exemple, de l'impact de l'exploitation des ressources sur l'agriculture; du choix de l'emplacement des puits; de la perturbation du sol, du bruit et de la circulation de véhicules; des marges de recul et de l'incidence sur l'aménagement futur des terrains; de la protection des puits d'eau; du brûlage à la torche et de la qualité de l'air; de la sécurité publique et la santé.

Il existe une foule de techniques pour susciter la participation du public, notamment les préavis écrits, les entretiens particuliers, les assemblées portes ouvertes et les présentations, les rencontres en petits groupes, l'engagement communautaire, les salons professionnels et les sites Web. Chacune de ces techniques sera plus ou moins fructueuse, selon la collectivité qu'elle cible, ses préoccupations et ses attentes à l'égard du mode de participation.

Pour l'exploitant, la meilleure façon de surmonter les problèmes, c'est d'être proactif et réceptif. En tant que société, vous devez « faire vos devoirs », c'est-à-dire bien cerner les préoccupations de la collectivité et engager la participation des résidents dès le départ. Pratiquez l'écoute active et donnez suite aux inquiétudes et aux questions de la population. Il est également important de faire un suivi des engagements et des actions prises, pour s'assurer de les mener à bien. Le maintien de communications continues est essentiel, tout comme la diffusion immédiate d'éclaircissements pour démentir des informations fausses. Connaissez la région et renseignez-vous sur les conséquences de l'exploitation des ressources qui inquiètent les résidents locaux.

L'ERCB constate que la fréquence des conflits liés à l'utilisation du sol s'accroît et qu'il y a de plus en plus de chevauchements entre les zones d'expansion démographique et de développement industriel. En Alberta, on compte actuellement quelque 80 groupements actifs de propriétaires fonciers. Le groupe Synergy (www.synergyalberta.ca) est une coalition formée de représentants de groupes de propriétaires fonciers, de l'industrie et du gouvernement.

La présentation n'a pas suscité de questions ou de commentaires

Consultations par l'État sur les grands projets du ressort de l'ONÉ

Scott Clausen, directeur, coordination de la politique et affaires autochtones,
Bureau de gestion des grands projets

Participation accrue des Autochtones

Carla Osborne, spécialiste de la participation des Autochtones, Demandes, ONÉ

Partie 1 - Scott Clausen

Le Bureau de gestion des grands projets (BGGP) s'inscrit dans une initiative de cinq ans, coûtant 150 millions de dollars, dont le but est d'améliorer le régime de réglementation qui s'applique aux grands projets de ressources naturelles. L'initiative porte sur plusieurs fronts : accroître la capacité technique de ministères et d'organismes fédéraux clés; établir des échéanciers et des normes de service pour favoriser l'efficacité et l'efficience dans la prestation des mandats de réglementation; créer un comité de rang sous-ministériel pour la surveillance et le maintien de la responsabilité dans le cadre de l'initiative; établir le BGGP pour qu'il chapeaute la mise en oeuvre de l'initiative.

Le mandat du BGGP comporte deux volets principaux :

• Rehausser le rendement de la réglementation à l'intérieur du cadre juridique et réglementaire existant.
• Trouver des solutions juridiques et réglementaires pour permettre l'amélioration à long terme de l'ensemble du régime de réglementation.

La clarté du processus, la gestion des projets et le leadership politique sont les principaux axes de l'approche du BGGP; son objectif est de rendre le processus d'examen réglementaire plus responsable, prévisible, transparent et opportun.

Dans le cadre de l'initiative du BGGP, l'État adoptera une démarche pangouvernementale au chapitre de la consultation des Autochtones en s'acquittant de son devoir juridique de consulter suivant une approche de bonne gouvernance qui préserve l'honneur de l'État, engage promptement la participation des groupes autochtones et, autant que possible, intègre les obligations de consulter de l'État lors de l'examen de projets dans les processus établis d'examen réglementaire et d'évaluation environnementale.

Pour tout projet du ressort de l'ONÉ qui est visé par l'initiative du BGGP, l'État utilisera les processus établis de l'ONÉ, dans la mesure du possible, pour s'acquitter de son devoir de consulter à l'égard du projet à l'étude. L'organisme chargé de coordonner les consultations changera selon le cas. Au cours d'un examen par une commission d'un projet de l'ONÉ, l'Agence canadienne d'évaluation environnementale assumera les rôles de gestionnaire de l'évaluation environnementale et de coordonnatrice des consultations de l'État. Lors d'examens préalables et d'études approfondies menés par l'ONÉ, ce dernier assumera le rôle prépondérant de gestionnaire de l'évaluation environnementale et coordonnateur fédéral de l'évaluation environnementale, mais l'État, par l'intermédiaire du BGGP, surveillera le processus de l'ONÉ pour s'assurer qu'il permet de s'acquitter adéquatement du devoir de consulter.

Dans le cas de projets qui relèvent de l'ONÉ, le processus de consultation par l'État comprendra les étapes suivantes :

• Le promoteur soumet un plan de consultation
• L'ONÉ et les autres autorités responsables éventuelles offrent de rencontrer les collectivités et groupes autochtones susceptibles d'être touchés par le projet dès le début du processus
• On invite les groupes autochtones à faire valoir leurs préoccupations dans le cadre de l'audience de l'ONÉ.

Partie 2 - Carla Osborne

Ainsi qu'il est mentionné ci-dessus, l'État s'en remettra au processus de l'ONÉ, dans la mesure du possible, pour remplir son devoir de consulter les groupes et collectivités autochtones dans le cadre de projets qui relèvent de l'ONÉ. Ce processus comprend les éléments suivants :

• les démarches du promoteur
• l'engagement rapide de la participation des Autochtones par l'ONÉ et les autorités responsables
• les processus d'examen réglementaire et d'octroi de permis
• la détermination par l'État si d'autres consultations sont nécessaires pour aborder des enjeux qui débordent le mandat de l'ONÉ.

Certains aspects du processus susmentionné existent déjà, tels que ceux qui sont définis dans le Guide de dépôt, par exemple. Le promoteur renseigne les groupes autochtones sur le projet, y compris son incidence prévue du point de vue de leurs droits et intérêts. Il leur donne ensuite la possibilité d'exprimer leurs préoccupations. Plus tard, la demande du promoteur contiendra un résumé de ses démarches de consultation et de leurs résultats, un exposé des impacts éventuels et des mesures que le promoteur compte prendre pour y remédier, ainsi que des détails sur les avantages apportés aux collectivités autochtones et la façon dont ils se concrétiseront.

L'ONÉ a adopté récemment des modalités en vue d'accroître la participation des Autochtones. Celles-ci interviendront après le dépôt de la description du projet. L'ONÉ enverra des lettres à tous les groupes autochtones susceptibles d'être touchés et leur offrira de le rencontrer pour discuter de son processus réglementaire et de la marche à suivre pour faire valoir leurs préoccupations devant l'Office. L'ONÉ a l'intention de ratisser large à cette étape; cependant, le fait qu'un groupe autochtone reçoive une lettre ne veut pas dire qu'il sera nécessairement affecté par le projet, mais seulement qu'il y a une possibilité qu'il le soit. Les groupes autochtones détermineront eux-mêmes si un projet les touche ou non.

Si un groupe autochtone demande de rencontrer l'ONÉ, d'autres autorités responsables seront invitées à assister. On encouragera les groupes autochtones à s'entretenir de leurs préoccupations avec le promoteur du projet et celles qui restent sans réponse pourront ensuite être abordées devant l'ONÉ dans le cadre du processus d'audience. Si l'ONÉ approuve le projet, il peut assortir sa décision de conditions visant à tenir compte des intérêts des Autochtones ou à atténuer des effets négatifs. D'autres autorités responsables peuvent délivrer des permis ou des autorisations une fois qu'il a été déterminé que l'État s'est acquitté de son obligation de consulter. Si des questions qui débordent le mandat de l'ONÉ sont soulevées, l'État décide des autres consultations requises.

Partie 3 - Questions

Il y a actuellement de 40 à 50 demandes actives visant de grands projets, a souligné un membre de l'auditoire. Pouvez-vous nous parler des progrès accomplis par le BGGP dans l'évaluation de ces demandes?

Le BGGP (au moment où s'est tenu le Forum) avait à son effectif une demande de projet ratifiée, et cinq autres demandes qui étaient sur le point de l'être (et qui le sont maintenant). Un bon nombre d'autres demandes étaient en cours d'examen, d'élaboration et de négociation.

Un membre de l'auditoire a commenté que l'approche provisoire visant les grands projets n'est pas dissemblable du processus actuel de l'ONÉ. En quoi le processus sera-t-il différent une fois que le BGGP sera en place?

Le conférencier a répondu que l'État et le BGGP ont déclaré formellement qu'ils s'en remettront au processus existant de l'ONÉ. L'engagement hâtif de la participation des Autochtones est un élément nouveau. On prévoit que le processus du BGGP sera plus cohérent et explicite au sujet des étapes à suivre au chapitre de la participation et de la consultation des Autochtones.

Un autre membre de l'auditoire a demandé si le processus du BGGP s'appliquera aux projets envisagés au nord du 60^e parallèle. On a répondu qu'il visera les projets menés au sud du 60^e parallèle.

Quelqu'un d'autre a demandé, en ce qui touche la portée du devoir de consulter, ce qui constitue un niveau de consultation approprié. Le conférencier a souligné que le BGGP et l'ONÉ s'attendront à ce que les consultations auprès des Autochtones commencent tôt. L'ONÉ dressera une liste préliminaire des groupes et collectivités susceptibles d'être touchés et elle sera évaluée par l'État pour déterminer si elle convient, puis transmise au promoteur avant que l'Office envoie les lettres. Par la suite, l'État déterminera si le processus de l'ONÉ a été suffisant pour satisfaire au devoir de consulter.

Si le processus de l'ONÉ n'était pas suffisant, l'État veillerait à mener, en dehors de celui-ci, toutes les autres consultations requises.

En dernier lieu, un membre de l'auditoire a fait observer que le processus de consultation continu pourrait perturber le calendrier de construction d'un projet, mettant en péril les biens et les ressources financières du promoteur. Normalement, les travaux de construction débutent une fois que la société reçoit l'approbation de l'ONÉ, mais suivant le processus du BGGP, il pourrait y avoir une période d'attente pendant que l'État détermine si des consultations supplémentaires sont nécessaires. Les sociétés, a-t-il dit, ont besoin de plus de certitude.

En réponse à ces observations, le conférencier a précisé que l'État peut déterminer quelles parties du processus de l'ONÉ n'auraient pas satisfait aux exigences de consultation et faire le nécessaire pour que le processus continue d'aller de l'avant. Il est donc possible que le processus se déroule dans de meilleurs délais sous la conduite du BGGP. On fera tous les efforts possibles pour intégrer et respecter le processus de l'ONÉ et ses échéances.

Sécurité

Table ronde sur la sécurité
Examen des tendances et des mesures de contrôle

Alan Murray, spécialiste en chef, Opérations, ONÉ;
Gordon Simmonds, gestionnaire du projet Keystone, TransCanada PipeLines Ltd.;
Tom Lassu, président, Ledcor Pipelines Ltd.

Alan Murray

Instaurer une culture de sécurité suppose que l'on rallie des personnes autour d'un but et d'un résultat qu'elles peuvent appuyer. Il n'y a amélioration de la sécurité que si les gens en assument la responsabilité, pour eux-mêmes et les autres, et si les travailleurs prêtent attention au comportement de leurs collègues de travail et à la sécurité. Le conférencier a exhorté les membres de l'auditoire à surveiller les pratiques de travail et à dénoncer les actes imprudents. Sur le chantier, chacun est le gardien de son frère!

Il existe deux approches fondamentales pour créer une culture de sécurité : imposer un ensemble de règles, ou obtenir l'engagement des travailleurs vis-à-vis de pratiques sécuritaires. M. Murray a illustré ce point par la citation suivante : « Si vous voulez construire un navire, il ne suffit pas de rassembler les hommes, de les conduire dans la forêt pour abattre des arbres, les scier et clouer les planches. Il faut plutôt leur inculquer le désir de la mer. » En d'autres termes, on ne crée pas une culture de sécurité en imposant le respect servile de règles et de procédures, mais bien en suscitant un appui et un engagement véritables à l'égard du résultat final : un milieu de travail sans blessures.

Le transfert des connaissances entre travailleurs chevronnés et nouveaux employés est indispensable au développement d'une culture de sécurité vibrante, mais agir et prendre position le sont aussi. Il est certes important d'utiliser les bons procédés et de tirer des leçons des erreurs et quasi-accidents. Cependant, il faut du courage pour se soulever contre des pratiques peu sûres. Nous pouvons intervenir et nous devons le faire.

Le secteur pipelinier a connu d'innombrables changements, notamment au niveau de la réglementation, des techniques, des matériaux et de l'équipement, mais la sécurité a-t-elle progressé? Dans l'ensemble, M. Murray trouve que le bilan de sécurité de l'industrie ne s'est pas amélioré, mais que les mesures d'intervention médicale sont meilleures qu'avant. Les travailleurs sont encore victimes de blessures au travail, mais les traitements et la thérapie réduisent la gravité des blessures - tendance qui peut masquer un piètre rendement en matière de sécurité. L'idée c'est d'éviter les blessures en premier lieu, en inculquant une culture de sécurité.

Gordon Simmonds

Contrairement au message que M. Murray a laissé à la fin de son exposé, M. Simmonds a soutenu que la sécurité s'est en fait améliorée avec l'évolution des attitudes.

Dans les années 1980, une attitude téméraire (« Je fais ce que je veux ») prévalait sur la plupart des chantiers et la fréquence des blessures liées au travail était élevée. Une décennie plus tard, l'autorité exercée par la direction a amené un début de changement dans les attitudes touchant la sécurité (« Je fais ce que vous dites »), entraînant une baisse du nombre de blessures et d'incidents dans le milieu de travail. Plus récemment, une prise de conscience individuelle a façonné les attitudes (« Je le fais pour ma sécurité ») et le taux de blessures au travail a continué à diminuer. Maintenant, nous vivons dans un état croissant d'interdépendance (« Je le fais par souci pour la sécurité de tous, pas juste la mienne »). Par rapport au bilan de sécurité d'il y a 30 ans, la fréquence et la gravité des blessures ont diminué grâce, en grande partie, à l'évolution des attitudes.

Le conférencier a cité l'exemple du projet Keystone de TransCanada PipeLines pour illustrer que, de nos jours, une culture de sécurité repose carrément sur la participation, le leadership visible du personnel de direction, l'amélioration continue et un souci sincère pour le bien-être d'autrui. Le projet Keystone a débuté par deux journées complètes de discussions et d'échanges d'idées sur la sécurité entre 16 entrepreneurs principaux. La mise en commun des idées, des programmes et des connaissances a été la clé du succès; la sécurité est un domaine où il ne saurait y avoir de secrets commerciaux. Nous visons tous l'objectif zéro incident; nous voulons que tous nos travailleurs rentrent chez eux, sains et saufs, à la fin de chaque journée. Rien ne devrait faire entrave à ce but.

Les remarques de M. Simmonds font écho au message clé de l'exposé de M. Murray, à savoir qu'une culture de sécurité véritable repose sur l'engagement actif de travailleurs qui veillent les uns sur les autres. Cependant, alors que M. Simmonds voit une évolution graduelle des attitudes à l'échelle de l'industrie - bien que moins rapide que souhaitée - M. Murray nous fait des mises en garde au sujet de l'état actuel de la culture de sécurité dans l'industrie pipelinière.

Tom Lassu

M. Lassu a soutenu que, même si la sensibilisation à la sécurité et les attitudes se sont améliorées, de nombreux facteurs font encore obstacle à la sécurité des travailleurs. Par exemple, les entreprises accordent souvent plus d'importance aux résultats financiers qu'à la sécurité de leurs employés.

Rejoignant la pensée de M. Murray, M. Lassu a soutenu que, dans l'industrie pipelinière, le secteur de la construction est encore dominé par des traditionnalistes qui font les mêmes choses de la même façon depuis bien des années. Or, ce statu quo ne suffit pas. Pour illustrer son point de vue, il a parlé des systèmes anti-retournement (SAR) pour pose-tubes.

Au fil des ans, de nombreux accidents dus au retournement d'engins ont causé des blessures graves et des décès. Ledcor a apporté des changements à ses pose-tubes et continue à faire pression sur l'industrie pipelinière et les fournisseurs d'équipement pour qu'on modernise l'équipement. M. Lassu s'est heurté à une pléthore d'arguments contre l'installation de SAR, dont voici quelques-uns : « ce n'est pas nécessaire; les accidents sont dus à l'inexpérience des conducteurs, pas à un manque de dispositifs de protection; on n'en a pas les moyens; l'équipement est protégé par des droits acquis et on n'est pas obligé de le moderniser; il y a tellement de marques, de modèles et de générations de pose-tubes que les systèmes anti-retournement ne font pas sur toutes les machines. »

Ledcor a entrepris d'installer des SAR sur tous ses pose-tubes quels qu'en soient l'âge, le type ou le modèle, à un coût moyen d'environ 20 000 $ l'unité. M. Lassu estime qu'en agissant ainsi, Ledcor a démenti la plupart des arguments contre l'installation du SAR et contribué à la sécurité des travailleurs, ce qui est le but ultime.

Les bienfaits - sauver des vies et prévenir les blessures - en valent largement le coût.

Il n'y a pas eu de questions ou de discussions à la fin des remarques des experts. Un membre de l'auditoire a brièvement signifié son appui pour l'opinion qu'une culture de sécurité est indispensable pour garantir que les travailleurs rentrent chez eux, sains et saufs, à la fin de chaque quart.

Sécurité - Étude de cas

Aperçu d'incidents pipeliniers

Ken Paulson, chef technique, ONÉ

Le conférencier a souligné que le bilan de sécurité de l'industrie pipelinière est comparable à celui d'autres secteurs d'activité et qu'il s'est énormément amélioré au cours des 20 dernières années. Compte tenu que l'ONÉ réglemente environ de 60 000 à 70 000 kilomètres de canalisations, il est inévitable que quelques incidents se produisent. Le terme « incident » s'entend des situations suivantes : le décès d'une personne ou une blessure grave, un effet négatif important sur l'environnement, un rejet non intentionnel ou non confiné de gaz ou d'hydrocarbures et l'exploitation d'un pipeline au-delà de ses tolérances nominales. Tous les incidents dont l'ONÉ a traité auraient pu être évités.

La sécurité pipelinière fait partie du mandat de l'ONÉ. En effet, celui-ci a pour raison d'être de promouvoir, dans l'intérêt public canadien, la sûreté et la sécurité, la protection de l'environnement et l'efficience de l'infrastructure et des marchés énergétiques, dans les limites du mandat conféré par le Parlement.

En vertu de ce mandat, l'ONÉ se donne comme premier but d'assurer que les installations qu'il réglemente sont sûres et sécuritaires, et perçues comme telles. À ce but sont associés les cinq objectifs mesurables suivants :

1. Aucun accident mortel et diminution du nombre de blessures invalidantes
2. Aucune défaillance de pipeline - il s'agit de toute défaillance du corps de la canalisation, pas seulement de ruptures (En 2008, 11 défaillances sont survenues dans le corps de canalisations. Il n'y a pas eu de ruptures en 2008, mais une rupture s'est produite en 2009.)
3. Le public perçoit les pipelines comme étant sécuritaires (Cet objectif n'est pas mesuré officiellement; cependant, le nombre d'incidents en 2008 est le plus élevé des dix dernières années.)
4. Toutes les sociétés du ressort de l'ONÉ ont en place des programmes de sécurité et de gestion de l'intégrité
5. Toutes les vérifications de la conformité prévues sont effectuées.

La réglementation axée sur les buts a été introduite il y a dix ans. Depuis, l'ONÉ a effectué 27 vérifications. La majorité des sociétés sont dotées de programmes visant la sécurité et la gestion de l'intégrité, et nombre d'entre elles ont des systèmes de gestion qui leur permettent de maîtriser les dangers d'une manière proactive. C'est surtout au niveau des travailleurs que la mise en oeuvre fait défaut.

Le conférencier a donné un bref aperçu d'incidents pipeliniers récents et a présenté deux études de cas.

Étude de cas n^o 1 -
Accidents mortels sur un oléoduc (États-Unis)

L'incident, où deux ouvriers d'entretien ont perdu la vie, s'est produit le 28 novembre 2007. Les ouvriers remplaçaient une section de pipeline lorsqu'une fuite s'est enflammée au contact d'une chaufferette dans la tranchée. L'ONÉ a assisté comme observateur à l'enquête menée par la Pipeline and Hazardous Materials Safety Administration (PHMSA) du ministère américain des Transports. En novembre 2005, les deux organismes avaient ratifié un accord prévoyant qu'ils s'aviseraient mutuellement lorsqu'un incident se produit et pourraient même partager des aspects de l'enquête afin d'alléger le fardeau réglementaire imposé à certaines sociétés.

L'ONÉ a examiné la chaîne des événements subséquents. La PHMSA était sur les lieux le lendemain et l'ONÉ est arrivé sur place le 1er décembre 2007 pour jouer le rôle d'observateur. La PHMSA a émis un avis de violation probable, en octobre 2008, en vertu duquel elle proposait une amende de 2 405 000 $ et exigeait huit actions correctives. Bien que l'incident se soit produit aux États-Unis, l'ONÉ l'a pris très au sérieux et a diffusé un avis de sécurité en avril 2009.

Étude de cas n^o 2 -
Projet de construction de pipeline

Le conférencier a souligné que, statistiquement, l'industrie pipelinière est très sécuritaire - ses statistiques se comparent à ceux du secteur bancaire!

Cependant, trois incidents majeurs sont survenus dans l'espace d'un an sur un même chantier de projet. En octobre 2007, un contremaître en construction de pipelines avec plus de 30 ans d'expérience a perdu une jambe lorsqu'un pose-tubes l'a renversé. En janvier 2008, un opérateur de perforeuse a heurté une conduite de gaz jalonnée, causant une interruption de 12 heures du service de gaz dans une ville voisine de plus de 1 000 habitants. En août 2008, la conductrice d'un pose-tubes a eu le bassin et plusieurs côtes fêlés, le nez fracturé et des lacérations au visage lorsqu'elle a essayé d'empêcher l'engin de verser. Les enquêtes sur ces incidents se poursuivent.

Le nombre d'incidents est en hausse

Le conférencier a posé la question : « Est-ce l'ONÉ le responsable? » « Qui doit répondre de cette situation? » Il a souligné que l'objectif zéro blessure doit être atteint. Selon les statistiques de l'ONÉ, le nombre d'incidents est en hausse, il se produit encore des fuites et des ruptures à partir du corps de canalisations et les taux de fréquence de blessures augmentent. Il a ajouté que les blessures entraînant une perte de temps de travail ont augmenté en 2007, comparativement à l'année précédente. En 2007, on a enregistré 1,9 blessure avec perte de temps de travail par 100 travailleurs. De plus, deux accidents mortels ont été signalés à l'ONÉ en 2008.

Le conférencier a passé en revue certains des facteurs qui pourraient expliquer la hausse du nombre d'incidents.

• Un relâchement de la vigilance dans le milieu de travail, qui conduit à un manque de moyens de protection appropriés et à des pratiques de travail peu sûres, ainsi que l'existence de préjugés bien ancrés et sans fondement.
• L'expérience des travailleurs; le vieillissement de la main-d'oeuvre qui cause des défis cycliques.
• La demande du marché, des calendriers de construction rigides, le souci de réduire les coûts et la baisse des recettes.

Dire que la sécurité dans l'industrie est assez bonne n'est pas une option, a souligné M. Paulson. Il a déclaré qu'il faut donner une formation efficace, améliorer les programmes de sensibilisation à la sécurité, signaler les incidents d'une façon significative et objective, et surtout mettre la sécurité avant toute chose.

Quelqu'un de l'auditoire voulait plus d'information et de statistiques sur les fuites. Il a demandé si l'ONÉ compare les taux de fuites au nombre de barils milles. Le conférencier a répondu qu'une meilleure mesure consiste à comparer le débit, ou la surface intérieure des conduites, au nombre de fuites. Cependant, peu importe la façon de calculer les taux de fuites, cela ne change rien aux perceptions. Nous pourrions peut-être mieux gérer l'intégrité des pipelines en prêtant attention à d'autres mesures.

Un autre membre de l'auditoire a demandé si le réseau de gazoducs de l'Alberta soulève des problèmes de sécurité à cause du mélange de tuyauteries et de tubes de différents diamètres dont il est composé. Le conférencier a indiqué que l'ONÉ a créé une nouvelle équipe afin qu'elle pilote la transition du réseau de l'Alberta de la réglementation provinciale à celle de l'ONÉ.

Une autre question concernait les « préjugés bien ancrés et sans fondement » qui minent la vigilance des travailleurs et la question de savoir si le fait de signaler les incidents d'une façon significative et objective pourrait aider à surmonter ces préjugés. Le conférencier a indiqué que lorsqu'il travaillait chez ATCO, la société avait un taux d'incident très faible. La régie ne tolérait pas la subjectivité. S'il y a un afflux de rapports de signalement qui est difficile à gérer, la régie doit trouver le moyen de s'en occuper. De plus, il est important que les sociétés aient des rencontres avec la régie, même si elles n'ont pas d'incidents à signaler.

Gestion des situations d'urgence - Étude de cas

Rupture d'une canalisation de Kinder Morgan à Burnaby

Lawrence Gales, Bureau de la sécurité des transports du Canada;
George Fowler, Bureau de la sécurité des transports du Canada;
Hugh Harden, Kinder Morgan Canada

Le 24 juillet 2007, le pipeline de 24 po que Kinder Morgan Canada (KMC) exploite au quai Westridge à Burnaby (C.-B.) a été heurté et percé au cours de travaux effectués par un tiers entrepreneur. Le pipeline passe sous une route suburbaine majeure, dans une zone résidentielle, et la rupture a causé le déversement de 1 400 barils de pétrole brut qui s'est répandu sur la route et dans l'inlet Burrard, par le réseau d'égout pluvial. L'incident a affecté 44 résidents. Il n'y a pas eu de blessures ni d'incendies et plus de 90 % du pétrole a été récupéré. L'incident a causé pour 22 millions de dollars de dommages et a fait beaucoup de bruit dans les médias.

Des représentants du Bureau de la sécurité des transports du Canada (BST) et de KMC ont parlé du rôle que le BST et la société ont joué à la suite de l'incident.

Le BST effectue des investigations indépendantes ou des enquêtes publiques, relève les lacunes sur le plan de la sécurité, formule des recommandations et fait rapport publiquement de ses constatations. Son but est d'atténuer les risques et de promouvoir la sécurité des transports en menant des enquêtes indépendantes sur les accidents associés au transport aérien, maritime, ferroviaire et pipelinier. Le conférencier du BST a souligné que le BST n'est pas une régie, mais plutôt un organisme indépendant qui fait enquête sur tous les événements, incidents et accidents mettant en cause des conduites, à l'exception des canalisations d'eau et d'égout, et les équipements accessoires.

Le rapport P07H0040 du BST fournit des précisions sur l'incident de Burnaby; on peut le consulter sur le site Web du BST au www.tsb.gc.ca. En l'occurrence, il y avait un conflit d'alignement entre le pipeline de KMC et l'emplacement proposé du nouvel égout pluvial que l'entrepreneur devait poser. L'entrepreneur avait contacté KMC au matin du 16 juillet et, au début de l'après-midi, KMC avait commencé à localiser la section du pipeline située dans la zone touchée. KMC n'avait que 45 minutes pour faire la localisation et n'a jalonné qu'un tronçon de 30 mètres. L'entrepreneur ne lui a pas demandé, verbalement ou par écrit, de jalonner d'autres sections, et KMC n'a pas proposé de le faire. L'entrepreneur a indiqué au moyen de repères l'endroit où il procéderait à l'excavation et s'est mis à creuser la tranchée de la conduite d'égout. Le 20 juillet, il a demandé la présence sur place d'un inspecteur pour le 25 juillet, date de la pose de la conduite d'égout. Entre les 16 et 24 juillet, le chef de chantier de l'entrepreneur était sur place et le consultant a fait des visites journalières pour garantir la conformité aux exigences. Malgré toutes ces mesures, le pipeline a été heurté.

Le BST a cerné six facteurs contributifs qui sont intervenus dans l'incident :

1. L'emplacement sur le terrain du pipeline de KMC n'était pas indiqué correctement dans les dessins de conception.
2. L'emplacement du pipeline de KMC n'a pas été vérifié par creusage à la main ou à l'aide d'un détecteur de canalisation manuel, ce qui explique qu'on n'ait pas découvert avant le début de la construction que la position du pipeline sur les dessins de conception ne correspondait pas à son emplacement réel sur le terrain.
3. Le pipeline de KMC a été heurté à cinq reprises et percé à deux endroits pendant que l'entrepreneur creusait la tranchée de la conduite d'égout en se conformant aux dessins de conception.
4. En raison de communications inadéquates au sein de KMC ainsi qu'entre KMC, le consultant et l'entrepreneur, le plan de travail du projet et le calendrier de construction de l'entrepreneur n'étaient pas connus, compris et acceptés de tous.
5. Les conditions stipulées dans l'accord de croisement et les exigences du Règlement sur le croisement de pipe-lines (parties I et II) de l'ONÉ concernant la tenue d'une réunion préalable au début de la construction, la localisation du pipeline et la supervision de l'exécution des travaux n'ont pas été respectées.
6. Le fait de cesser la livraison de pétrole au pétrolier, au lieu d'interrompre l'alimentation par gravité à partir du terminal, a eu pour effet d'accroître la quantité de pétrole qui s'est répandue sur le site - la démarche suivie n'était pas conforme aux procédures d'arrêt d'urgence.

En bref, l'entrepreneur a creusé trop proche du pipeline sans observer les conditions de l'accord de croisement et les exigences du règlement.

Le représentant de KMC a parlé du système d'intervention en cas d'urgence de la société. Un système de commandement des interventions a été mis en place presque immédiatement. Il a été conçu dans les années 1970 pour fournir à l'entreprise une démarche d'intervention cohérente en situation d'urgence. Les rôles sont définis et chacun sait ce qu'il est censé faire.

La société a fait largement appel à des entrepreneurs, se prévalant de la coopérative d'intervention en cas de déversement. Des patrouilles aériennes, marines et terrestres ont surveillé la progression des nappes de pétrole libre et dirigé les travaux de nettoyage. Diverses méthodes de récupération ont été employées, notamment des écrémeurs, des absorbants et l'excavation. Le pétrole libre et les sols contaminés sur les propriétés et les routes ont été éliminés. Les égouts ont été vidangés pour en expulser le pétrole libre et le rivage a été nettoyé. Les parties prenantes, dont les Premières Nations, se penchent sur un plan de surveillance à long terme.

En ce qui touche ses programmes de relations communautaires et de relations publiques, KMC a établi un point de contact unique pour les résidents. Elle a eu des rencontres avec les autorités municipales et fait des appels téléphoniques. Il y a eu une assemblée portes ouvertes pour les résidants, et un site Web a été créé et mis à jour fréquemment. Il y avait des représentants des médias sur place. Des représentants gouvernementaux ont visité les lieux et assisté à des séances d'information. Grâce au commandement unifié, la société a trouvé relativement facile de travailler avec la municipalité et d'autres intervenants. Les décisions étaient prises en groupe au cours de réunions quotidiennes.

Le conférencier s'est dit heureux d'entendre que la sécurité vient en tête des priorités de l'ONÉ. Quiconque travaille à proximité de pipelines doit respecter les règlements, et on doit voir à ce qu'ils soient appliqués. Il faut donner plus de dents aux règlements, a-t-il souligné. M. Caron a besoin d'un « marteau » dans son arsenal. Selon le conférencier, la cartographie des infrastructures souterraines est un autre aspect du problème. Il a soutenu que les schémas d'après exécution sont inexacts et qu'il faut que tous les pipelines soient localisés et mis à découvert avant qu'on entreprenne des travaux d'excavation dans leur voisinage.

L'auditoire a posé un certain nombre de questions. D'abord, on a voulu savoir pourquoi la ville de Burnaby ou le programme d'urgence provincial n'étaient pas intervenus? Le conférencier a indiqué qu'ils avaient été invités à participer, mais ont choisi de jouer le rôle d'observateur.

Une autre question concernait la surveillance à long terme. Qu'entend-on par « long terme »? Le conférencier a précisé que c'est une période de dix ans.

Un autre membre de l'auditoire a félicité toutes les parties d'avoir collaboré ensemble pour offrir la présentation, qu'il a qualifiée d'extrêmement utile. Il a exprimé des préoccupations au sujet de la mise en application. À son avis, certains organismes provinciaux voués à la sécurité adoptent une mentalité de « libre entreprise » et imposent aux entreprises des amendes pour non-conformité, spécialement en Colombie-Britannique et en Ontario. Il se demandait s'il y avait eu des contacts avec eux pour voir si le « marteau de la mise en application » pourrait leur être passé.

Le représentant de KMC a répondu que BC WorkSafe (anciennement la Workers Compensation Board) n'avait pris aucune mesure jusqu'ici. Le représentant de l'ONÉ a indiqué que l'Office commence tout juste à dévoiler son « arsenal d'outils ». L'Association canadienne de pipelines d'énergie a été invitée à faire connaître son point de vue sur les options de mise en application. L'ONÉ examinera aussi d'autres possibilités.

Un autre membre de l'auditoire se demandait si les programmes de relations communautaires et de relations publiques avaient tous été planifiés à l'avance et s'ils s'étaient avérés efficaces. Le conférencier a répondu que certains avaient été conçus à l'avance et d'autres sur le moment. Il a souligné qu'on ne saurait jamais trop insister sur la communication. Les programmes ont été très efficaces. Les gens ont besoin de savoir ce qui se passe, sinon on risque de fabriquer les faits.

La LOPC et les régions pionnières du Nord - Étude de cas

Une démarche d'amélioration continue dans le delta du Mackenzie

Doug Ashford, gestionnaire du forage, MGM Energy Corp.

Cette présentation était un tour d'horizon du programme de forage 2008-2009 de MGM Energy Corporation dans le delta du Mackenzie. Elle a fait ressortir la façon dont MGM a abordé l'amélioration continue dans le cadre de ses programmes et systèmes de gestion de la santé, de la sécurité et de l'environnement (SSE). En particulier, citant l'exemple concret d'un quasi-accident impliquant des barges, le conférencier a montré comment la société a mis à profit les enseignements tirés d'incidents pour renforcer ses programmes de SSE.

Le conférencier a aussi décrit les rapports productifs que MGM a établis avec le personnel de l'ONÉ et comment cette relation a servi avantageusement les opérations de la société, bien que celle-ci s'interroge sur la façon dont le nouveau régime de réglementation axée sur les buts modifiera ses rapports avec l'ONÉ et ses activités futures.

MGM est une petite société d'exploration et d'exploitation, relativement nouvelle sur la scène canadienne, qui se consacre actuellement à la prospection d'hydrocarbures dans la vallée du Mackenzie. Elle compte de nombreuses découvertes à son crédit, y compris des prospects gaziers et pétroliers dans le delta du Mackenzie et la partie centrale de la vallée du Mackenzie, et possède une vaste base de données sismiques et foncières. Son objectif premier est d'amasser des ressources énergétiques dans le nord du Canada - qu'elle s'attend à voir gagner en valeur une fois lancé le projet de pipeline de la vallée du Mackenzie - mais son deuxième objectif est de mettre en valeur des zones prometteuses dont la production pourra être acheminée vers des marchés même en l'absence du pipeline de la vallée du Mackenzie.

Lorsque la société a été formée il y a deux ans, une de ses premières initiatives a été de se doter d'un système de gestion SSE. Constitué maintenant de 16 éléments, le système définit pour chacun de ceux-ci des actions clés conformes à la norme ISO 14001. Un aide-mémoire et un manuel ont aussi été mis au point; des plans d'assurance qualité du projet sont dressés à l'égard des activités de chaque année. MGM possède des plans d'intervention en cas d'urgence dont certains s'appliquent à l'ensemble de l'entreprise et d'autres sont spécifiques aux diverses opérations; les plans sont révisés et mis à jour chaque fois qu'un projet est remis en exploitation. Avant de lancer un projet, la société diffuse des lignes directrices à l'échelle de l'entreprise et parmi tous les entrepreneurs. En outre, elle tient des séances d'identification des dangers avant le début de chaque phase d'exploitation.

Le programme de forage 2008-2009 de MGM comprend le forage de trois puits - Ellice J-27, North Ellice J-17 et North Ellice J-25 - ainsi que le positionnement de 17 barges et l'aménagement d'une aire de rassemblement, de deux baraquements sur barge et d'une piste d'atterrissage au camp de base Ellice. Le déménagement des engins de forage a débuté le 6 décembre 2008 et le forage du premier puits a démarré le 25 décembre; la démobilisation des équipements était complètement terminée au 31 mars 2009.

Les tempêtes représentaient un des plus gros défis avec lesquels MGM devait composer au cours des opérations d'hiver. Une tempête de deux jours entraînait un arrêt des opérations de six jours, en comptant quatre jours pour la reprise. C'est donc sur ce problème que la société a concentré ses efforts d'amélioration continue.

Une des initiatives que MGM a prises au chapitre de la gestion SSE à l'automne 2008 a été de se préparer aux arrêts dus aux intempéries qui se produiraient au cours des opérations de l'hiver 2009. C'est ainsi qu'elle a élaboré un guide des opérations permises qui établit des références croisées, avec codage couleur, entre une gamme d'activités opérationnelles et un éventail de conditions atmosphériques. Les activités signalées en rouge ne pouvaient être exécutées sans que le personnel sur le terrain obtienne une autorisation supplémentaire du bureau de Calgary. Les éléments indiqués en bleu pouvaient être accomplis, mais seulement en prenant des précautions additionnelles. Bien qu'il soit toujours en voie de développement, le guide a permis à MGM d'apprendre qu'il est possible, moyennant des mesures d'atténuation des risques, de poursuivre le travail dans des conditions de froid plus intenses que ce qu'elle pensait. Il lui reste à déterminer la température minimale avec refroidissement éolien à laquelle il faut interrompre les opérations.

Le guide des opérations permises traite également des activités de forage, prescrivant lesquelles peuvent ou ne peuvent pas être exécutées selon la disponibilité des services d'évacuation Medivac à un moment particulier. La gamme d'activités permises est d'autant plus grande que les services Medivac sont susceptibles d'êtres accessibles ou non pendant une tempête. Grâce à cette information, la société peut mieux juger à quel moment les opérations normales peuvent reprendre.

En se concentrant sur les conséquences des tempêtes, la société a découvert qu'il existe une idée fausse chez les ingénieurs, les géologues et d'autres personnes ayant une expérience du Nord, soit celle que les prévisions météorologiques de Barrow (Alaska) donnent une indication juste du temps qu'il fera dans le delta deux jours plus tard. MGM a appris que les tempêtes arrivent parfois du sud, plutôt que du nord-ouest. Face à cette situation, elle a engagé ses propres consultants météorologues qui lui fournissaient des mises à jour quotidiennes sur les conditions météorologiques dans la zone d'exploitation. À titre d'illustration, le conférencier a relaté que le consultant avait prédit, un jour, qu'il y aurait une accalmie d'environ trois heures dans une tempête; ceci avait fourni un créneau de temps à la société pour prévoir et coordonner l'exécution de travaux qui auraient pu être retardés autrement.

Le conférencier s'est ensuite attardé au quasi-accident impliquant des barges survenu au printemps 2008. L'incident, qu'il a qualifié ironiquement de « balade de printemps imprévue », a donné l'occasion à MGM de vraiment mettre à l'épreuve son plan d'intervention en cas d'urgence. Le conférencier a insisté sur l'enquête SSE que la société a menée au sujet de l'incident et les enseignements qu'elle en a tirés.

Le 2 juin 2008, 17 barges vides NTCL et la barge Wurmlinger qui mouillaient à Atik ont rompu leurs amarres et parcouru une distance de 17 kilomètres sur le fleuve avant de s'échouer. Dès le 7 juin, toute les barges, y compris le Wurmlinger, avaient été récupérées et ramenées à Inuvik; personne n'avait été blessé et il n'y avait pas eu de rejets dans l'environnement. L'enquête SSE sur l'incident a révélé que les barges, à l'automne précédent, avaient été amarrées en eau peu profonde proche du littoral. Lors des débits de pointe du printemps, qui rendent le chenal plus large et plus profond, les barges ont dérivé vers le milieu du chenal. La force de l'eau et des débris de glace qui s'accumulaient contre les barges a suffi à briser leurs amarres.

Un des résultats de l'incident, et de l'enquête subséquente, a été d'inciter MGM à procéder à une évaluation beaucoup plus approfondie des risques en prévision de la période hiver/printemps 2008-2009. La société s'est rendu compte qu'elle s'était trop fiée à l'expertise locale pour le choix du lieu de rassemblement des barges et, pendant l'automne, elle a évalué de plus près la géologie de surface et les endroits où la force hydraulique de l'eau et des glaces aurait le plus d'effets. Elle s'est mise à chercher des lieux de rassemblement beaucoup plus tôt, spécialement dans des conditions de hautes eaux, et elle a posté du personnel sur les barges au printemps dernier pour surveiller la débâcle. À l'heure qu'il est (au moment où se donne la présentation), un maître de barge et un surveillant de la faune de la société Horizon North surveillent la débâcle sur le fleuve et des employés de la Commission géologique du Canada sont à bord pour mesurer et évaluer les conditions de débit dans le chenal. Suite à l'incident, et aux mesures correctives qu'elle a prises, MGM a appris à traiter la période de débâcle comme une partie intégrante de son plan d'exploitation.

Le conférencier a ensuite abordé la question des relations de MGM avec l'ONÉ, dont il a souligné le caractère positif et coopératif, et indiqué que la société attache une grande valeur à la qualité de ces rapports. Constatant que l'ONÉ s'était orienté vers des règlements axés sur les buts, il a souligné que MGM se posait des questions au sujet de l'impact que cette formule de réglementation pourrait avoir sur ses rapports avec la régie et ses opérations.

MGM est satisfaite des échéances du processus d'approbation, notant que l'autorisation de mener un programme de forage (AMPF) et l'approbation de forer un puits (AFP) ont été reçus dans un délai de 17 jours ouvrables dans le cas des deux premiers puits et que sa demande d'AFP visant le troisième puits a été approuvée en 18 jours. Cependant, elle était déroutée par l'exigence concernant la lettre de crédit, qui fait partie du processus, étant incertaine de sa raison d'être et du montant à verser.

Le conférencier a affirmé que la société a des contacts au moins journaliers avec l'ONÉ, à commencer par la communication par courriel des rapports du matin. Il a souligné tout spécialement le grand nombre de fois où, pendant l'exécution du projet, MGM avait demandé et reçu l'autorisation de modifier son plan de travail original, processus qu'ont aidé les bons rapports de collaboration qu'elle entretenait avec l'ONÉ

Le conférencier a aussi mentionné que s'occuper de la gamme de personnes qui ont visité le chantier a été une expérience d'apprentissage. Ces visiteurs comprenaient des inspecteurs de l'ONÉ et d'AINC, des représentants d'autres ministères et organismes gouvernementaux, comme le MPO, le ministère de l'Environnement et des Ressources naturelles, et la Commission des accidents du travail, ainsi que des représentants du Comité d'étude des répercussions environnementales et de l'Inuvialuit Regional Corporation. Autant qu'elle appréciait ces visites et la visibilité qu'elles lui conféraient, MGM a eu pour pratique de faire coordonner les visites par l'ONÉ, en sa qualité de régie principale.

Sans les qualifier de « préoccupations » à proprement parler, MGM a mis en doute certains aspects du processus en raison de leur impact sur l'efficacité de ses projets. Le conférencier a cité en exemple le fait que la société n'avait pu procéder à l'injection de fluides de forage dans le trou d'un puits parce que l'Office des eaux avait annulé, à la onzième heure, l'autorisation donnée à cet égard. MGM ne savait plus si elle était autorisée ou non à exécuter la procédure.

MGM s'interrogeait aussi sur l'effet que la réglementation axée sur les buts aurait sur ses échéances; elle prévoit que la mise en oeuvre de la nouvelle démarche comportera une courbe d'apprentissage pour ce qui est de savoir les cas où il faut obtenir une approbation et ceux où il n'en faut pas.

Un membre de l'auditoire a demandé comment le pétrole et le gaz produits parviendront jusqu'aux consommateurs. Le conférencier a souligné que, tout d'abord, la société possède près d'un billion de pieds cubes de ressources en hydrocarbures. Le pipeline de la vallée du Mackenzie est encore en instance d'examen mais, une fois construit, il obtiendra la production via un réseau de collecte raccordé aux puits et l'acheminera jusqu'aux marchés.

Une deuxième question portait sur le processus de démarrage d'un forage. Le conférencier a expliqué que la société commence par forer un trou-guide à l'aide de ce qu'on appelle un appareil à forer l'avant-trou, qui ressemble à une grosse tarière. Elle introduit ensuite les 20 premiers mètres de tubes pour former un tubage de gros diamètre. Après avoir cimenté le tubage en place, elle installe le système déflecteur et positionne l'appareil de forage. Elle peut alors commencer à forer.

Un autre membre de l'auditoire a fait observer que, d'après les diapositives, il semblerait que MGM ait commencé les travaux de construction avant d'avoir obtenu l'AMPF et l'AFP.

Le conférencier a répondu que c'était exact. Le permis qu'AINC a délivré à la société est entré en vigueur le 15 novembre et MGM a commencé à travailler sur les barges une semaine avant. MGM détient un permis d'utilisation des sols qui l'autorise à effectuer des travaux préparatoires; les activités réglementées par l'ONÉ ont débuté après l'obtention de l'AFP.

Une autre question de l'auditoire portait sur les autorisations locales et régionales, notamment celles des comités d'étude des répercussions environnementales et d'autres administrations locales qui seraient requises en plus des autorisations de l'ONÉ. En réponse à cette question, le conférencier a donné une vue d'ensemble du processus. Tout commence, a-t-il indiqué, avec la transmission d'une proposition au comité d'étude des répercussions environnementales, lequel prend connaissance de la proposition et la fait suivre en vue d'un examen environnemental plus poussé, s'il y a lieu. Pour obtenir la plupart des approbations réglementaires subséquentes, il faut que la proposition ait d'abord fait l'objet d'un examen préalable. C'est de ce processus d'examen initial que découlent toutes les autres exigences en matière d'autorisations, telles que les permis d'AINC et de l'Office des eaux, les approbations de l'ONÉ et les permis de moindre portée du ministère des Transports. MGM présente au cours de l'été ses demandes visant les projets à réaliser durant l'hiver. Un représentant de l'ONÉ a précisé que les processus de l'Office et du comité d'étude des répercussions environnementales se déroulent parallèlement : la décision du comité d'étude est acheminée à l'ONÉ et celui-ci attend de l'avoir reçu, par courtoisie, avant de procéder à l'examen réglementaire de la demande et de rendre une décision.

Un autre membre de l'auditoire voulait savoir si l'injection de fluides dans le trou d'un puits est une opération soumise à l'examen préalable. On a répondu qu'elle l'est, puisqu'elle fait partie de la description du projet et de la demande présentée à l'Office des eaux. La société a soumis une demande pour faire autoriser l'opération d'injection et elle a obtenu une approbation de catégorie B. Par la suite, des problèmes ont été soulevés et on s'est demandé s'il ne fallait pas plutôt un permis de catégorie A. C'est la raison pour laquelle MGM n'est pas sûre si elle détient ou non l'autorisation réglementaire requise. Le même interlocuteur a demandé de confirmer si c'était vrai que, en dépit des permissions accordées, les régies avaient quand même soulevé des objections. MGM a répondu par l'affirmative.

Une autre question de l'auditoire concernait la gestion des déchets, spécialement les déblais et fluides de forage. On a aussi demandé au conférencier de commenter d'autres aspects de la gestion des déchets, comme celle des eaux usées sanitaires, des rebuts des baraquements, des déchets huileux, etc. Comment sont traités ces déchets, compte tenu de l'infrastructure présente dans le Nord? Le conférencier a indiqué que les effluents des baraquements sont traités sur place et que MGM a obtenu l'autorisation de les épandre sur ses chemins de chantier. Avant que l'équipement d'assainissement des eaux-vannes ne soit entièrement fonctionnel, MGM transportaient les eaux usées jusqu'à une lagune, à Inuvik. Les déchets combustibles sont brûlés dans des incinérateurs sur place, et les huiles et autres matières dangereuses sont placées dans des conteneurs et envoyées dans des centres d'élimination des déchets en Alberta qui sont agréés pour accepter ce type de déchets.

Un représentant de l'Office des eaux a ajouté que les processus réglementaires que MGM a suivis ne valent que pour la région désignée des Inuvialuit.

Intégrité - Étude de cas

Surpression dans le collecteur d'un compteur à Cromer

Scott Ironside, gestionnaire, Intégrité des installations et gestion des risques d'exploitation, Pipelines Enbridge Inc.

Le réseau Westspur de Pipelines Enbridge recueille le pétrole de pipelines d'amenée en Saskatchewan et le livre au terminal de Cromer (Manitoba), via une canalisation de 16 po. Le 8 novembre 2006, un racleur de 16 po a dévié de sa trajectoire et est entré dans la tuyauterie de livraison, se coinçant dans un tube de plus petit diamètre. La pression s'est accumulée derrière le racleur, dans le tube ayant pression nominale plus élevée, et lorsque le racleur s'est finalement dégagé, une surpression soudaine s'est produite dans le collecteur de livraison, le couvercle d'une crépine a fait défaut et environ 126 m3 de pétrole ont été déversés.

Normalement, la pratique veut qu'il n'y ait que deux racleurs à la fois dans le sas d'arrivée des racleurs. Cependant, en octobre, l'équipe d'entretien avait omis de retirer deux racleurs qui se trouvaient déjà dans le pipeline avant d'en introduire deux autres; il y avait donc quatre racleurs devant le sas d'arrivée. En retirant les racleurs, l'équipe d'entretien a constaté qu'un des quatre manquait. Il a fermé la canalisation et démantelé la tuyauterie menant aux compteurs pour essayer de retrouver le quatrième racleur. Ne trouvant aucune trace de celui-ci, il a supposé que l'appareil s'était brisé dans la canalisation principale et que le prochain passage de racleurs le ramènerait au sas.

L'incident de surpression s'est produit peu de temps après. Le racleur ne s'était pas brisé en morceaux; il s'était égaré et avait passé 16 jours dans la tuyauterie de livraison de 16 po de diamètre. Pendant ce temps, le flux l'avait transporté jusqu'à la tuyauterie de 10 po où il s'était présumément coincé sur une sonde thermométrique, qui fait partie de l'instrumentation. Bloquant le flux de pétrole au collecteur, le racleur a causé la fermeture de la vanne de régulation de la pression située en aval. L'opérateur a reçu des signaux de haute pression et de bas débit, et a déclenché la procédure de fermeture d'urgence. L'accumulation de pression a dégagé le racleur de la sonde thermométrique et l'a poussé jusqu'à l'entrée du collecteur de 18 po. La pression accumulée s'est détendue brusquement dans le tuyau d'entrée de 18 po et le collecteur lui-même, déclenchant l'ouverture de la vanne de décharge pendant environ 23 secondes, après quoi la crépine a flanché.

Le réseau a été soumis à des essais de pression avant sa remise en service. Plusieurs pièces, dont des compteurs et des joints d'étanchéité, ont été remplacées. Toutes les crépines ont été remplacées. Un examen des renseignements sur la tuyauterie a révélé que les tubes et les raccords étaient assez résistants pour soutenir la pression atteinte. Les raccords, les brides et les vannes ont été examinés pour vérifier qu'il n'y avait pas de déformations, de fissures ou d'autres défauts.

On a aussi évalué si la conception du système de régulation de la pression du collecteur était convenable. C'était un cas grave de surpression et la société voulait comprendre comment l'incident avait pu se produire et pourquoi le système de régulation n'avait pu l'empêcher. Suivant les dispositions de l'article 4.18.1.1 de la norme CSA Z662, la pression est contrôlée au moyen d'une vanne régulatrice de pression réglée automatiquement à une valeur seuil de pression; elle est limitée par un système SCADA qui ferme les pompes à Alida lorsqu'une pression de refoulement maximum prédéfinie est atteinte; elle est abaissée par une vanne de décharge activée lorsque la pression atteint 210 lb/po².

L'incident a conduit à des constatations importantes. En particulier, on s'est rendu compte que le système de régulation est conçu pour parer à des conditions de perturbation types, les plus communes étant la fermeture accidentelle d'une vanne ou une erreur de l'opérateur qui ouvre les robinets pendant qu'une vanne est fermée. Pour que ce type de conception soit efficace, il ne doit exister aucun risque de blocage entre la vanne d'admission et la vanne de décharge; or, dans le cas présent, un tel blocage s'était produit. La vanne et la tuyauterie étaient conçues pour soutenir deux fois la capacité de débit de la canalisation de 16 po; leur conception était donc convenable. L'incident a été causé par un type de blocage qu'il n'est pas nécessairement pratique d'atténuer par des dispositifs de décharge ou de régulation, étant donné que le racleur aurait pu se loger n'importe où et que, de toute façon, il se trouvait à un endroit où il n'aurait pas dû être.

Plusieurs recommandations ont été formulées sur les moyens à prendre pour éviter l'entrée de racleurs ou d'autres dispositifs dans la tuyauterie d'une installation. Entre autres mesures, on a recommandé de revoir les procédures de raclage avec le personnel sur le terrain, de remplacer les racleurs monopièces en polyuréthanne par des dispositifs à coquille en acier, d'installer des barres-guides pour empêcher l'entrée des racleurs dans la tuyauterie de livraison et de remplacer le sas d'arrivée existant par un té à barres, des vannes et un dispositif de fermeture pour permettre au système de fonctionner pendant que la vanne de dérivation est fermée.

L'auditoire n'a pas posé de questions.

 

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Date de modification :

2011-10-28