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Point de vue de l'ONÉ sur la réglementation des exportations et importations dans le secteur de l'électricité

Présenté par
Gaétan Caron
Président et premier dirigeant de
l'Office national de l'énergie

Conférence sur les transactions énergétiques
entre le Canada et les États-Unis
Vancouver (Colombie-Britannique)

23 août 2010

Point de vue de l'ONÉ sur la réglementation des exportations et importations dans le secteur de l'électricité

Bon après-midi tout le monde,

Je suis très heureux que les organisateurs de cette conférence m'aient invité à vous présenter une allocution spéciale. Je pense que ce forum est une excellente occasion de communiquer et d'apprendre des pratiques exemplaires. Je voudrais donc en profiter pour vous faire part du point de vue de l'Office sur l'énergie, la réglementation et l'intégration des marchés.

Plan

Ma présentation portera sur les sujets énoncés dans ce plan.

Vu l'expérience des personnes ici présentes aujourd'hui, je suis sûr que les enjeux politiques et l'évolution de la réglementation énergétique dans l'optique du libre échange, de la réglementation intelligente et de la durabilité seront familiers.

L'ONÉ : Partenaire actif et efficace à la poursuite d'un avenir énergétique durable au Canada

J'aimerais commencer par une courte présentation de l'Office national de l'énergie (l'ONÉ ou l'Office). L'ONÉ est un organisme fédéral indépendant mis sur pied en 1959 par le Parlement canadien. C'est bien cela, il a célébré ses 50 ans l'année dernière!

Essentiellement, L'ONÉ a deux grandes responsabilités découlant de la Loi sur l'Office national de l'énergie (Loi sur l'ONÉ). Notre rôle de réglementation comprend ce qui suit : surveillance de la construction, de l'exploitation et de la cessation d'exploitation de pipelines internationaux et interprovinciaux, de lignes internationales de transport d'électricité et de lignes interprovinciales désignées; autorisation des droits et tarifs des sociétés pipelinières; autorisation des exportations d'énergie (pétrole, gaz naturel, liquides de gaz naturel et électricité) et des importations de gaz naturel; administration de la Loi sur les opérations pétrolières au Canada (LOPC) et de la Loi fédérale sur les hydrocarbures qui s'appliquent aux activités pétrolières et gazières ayant lieu dans les régions pionnières non visées par un accord et dans les zones extracôtières.

Quant à notre travail consultatif, il consiste, entre autres, à informer le gouvernement, l'industrie et le grand public des faits nouveaux en matière d'approvisionnement et de marchés énergétiques au moyen de notre programme d'information sur l'énergie. Cela inclut la production de rapports comme L'avenir énergétique du Canada, d'autres évaluations du marché de l'énergie et l'accessibilité de l'information sur notre site Web.

Note : L'ONÉ réglemente environ 71 000 km (44 120 miles) de pipelines à travers le Canada, environ 1 400 km (870 miles) de lignes internationales de transport d'électricité, et plus de 1 600 puits dans les régions pionnières et les zones extracôtières (un seul puits extracôtier a été foré depuis l'attribution des responsabilités de la LOPC à l'Office en 1991).

Réglementation de l'électricité au Canada

Les responsabilités de l'Office à l'égard du secteur de l'électricité concernent les exportations d'électricité ainsi que la construction, l'exploitation et la cessation d'exploitation de lignes internationales de transport d'électricité (LIT) et de lignes interprovinciales désignées (qui n'existent pas encore actuellement). L'Office partage souvent le pouvoir de réglementation des lignes internationales de transport d'électricité avec ses homologues provinciaux. En effet, désigner une ligne interprovinciale qui sera réglementée par l'Office est une question de politique qui doit être décidée par le gouverneur en conseil.

Le rôle des provinces et du gouvernement fédéral a subi une série de fluctuations au cours des années. Comptant sur les forces du marché et s'assurant par un suivi que les marchés fonctionnent, l'Office évite de répéter inutilement les processus mis en œuvre dans les provinces et adopte plutôt une démarche axée sur les conditions du marché. Les exportateurs d'énergie doivent souvent obtenir de multiples droits et autorisations au niveau provincial. Par exemple, de nombreux exportateurs possèdent des licences de grossiste octroyées par la Commission de l'énergie de l'Ontario, qui leur permettent d'acheter de l'énergie en bloc en Ontario.

À l'appui de sa réglementation du commerce de l'énergie, l'Office dispose d'un nombre d'outils dans sa trousse. Outre les autorités qui lui sont conférées par la Loi sur l'ONÉ et ses règlements d'application, l'Office a maintenant obtenu les autorisations pour la substitution (en vertu de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale) et l'aide financière aux participants pour les audiences, qui sont des éléments du projet de loi C-9 qui a reçu la sanction royale le 13 juillet 2010. Nous participons également aux travaux du Bureau de gestion des grands projets, qui a été mis sur pris en 2007.

Fonction réglementaire : Lignes internationales de transport d'électricité

Dans son rôle de réglementation, l'Office est chargé de surveiller la construction, l'exploitation et la cessation d'exploitation de lignes internationales de transport d'électricité (LIT) ou de réglementer leur cycle de vie. Le demandeur choisit le type d'autorisation qui finira par déterminer le pouvoir de réglementation du cycle de vie de la LIT. L'autorisation de construire une LIT est accordée sous forme d'un permis ou d'un certificat. Les certificats sont assujettis à l'agrément du gouverneur en conseil. Le processus visant les permis est une instance par voie de mémoires et même si l'Office peut déterminer les conditions d'un permis, après qu'il l'a délivré, la compétence est généralement « transférée » au réglementeur provincial qui se chargera de l'application de certaines lois provinciales (à moins que le demandeur ne décide de faire appliquer la Loi sur l'ONÉ). Quoi qu'il en soit, les conditions du permis délivré par l'ONÉ (ainsi que certaines lois fédérales applicables, telles que celles visées à l'article 21 de la Loi sur l'ONÉ pour les révisions et les modifications) auront la prépondérance sur toutes lois provinciales appliquées.

Note : Le plus récent certificat de l'ONÉ a été délivré à Sea Breeze Victoria Converter Corporation le 30 octobre 2006 (certificat EC-III-26). Son plus récent permis de construction et d'exploitation d'une LIT a été délivré à Montana Alberta Tie Ltd. (MATL) le 30 mars 2007 (permis EP-301).

Lignes internationales et interprovinciales de transport d'électricité

La présente diapositive illustre la capacité des lignes pour le commerce interrégional d'électricité. Il est évident que les régions ayant la plus grande capacité de transport sont productrices d'hydroélectricité et que dans bien des cas, les provinces ont un potentiel d'échanges plus grand avec les États avoisinants qu'avec les autres provinces. Cela démontre l'importance relative du commerce international de l'électricité sur le plan des avantages économiques et de fiabilité. Les échanges dans les territoires sont limités en raison de la nature éloignée de l'offre et de la demande d'électricité dans ces régions.

La LIT de 1 000 MW est le plus récent ajout; elle a plus que doublé la capacité connectée entre le Nouveau-Brunswick et l'État du Maine. Cette ligne permet une synergie entre les pointes de demande en hiver dans les provinces de l'Atlantique et la demande croissante en été dans les États de la Nouvelle-Angleterre (les marchés de la Nouvelle-Angleterre avaient des pointes de demande en hiver il y a 20 ans alors qu'aujourd'hui, leur demande de pointe en été est d'environ 20 %, ou 5 000 MW, plus élevée). De même, le plus récent ajout (1 250 MW) interprovincial qui a presque doublé la capacité des échanges entre le Québec et l'Ontario contribuera à augmenter l'efficacité de l'utilisation de ces réseaux complémentaires.

Dans l'avenir, le commerce continuera à être très important pour l'efficacité, la fiabilité et le partage des ressources des réseaux. À l'horizon, il y a de multiples propositions d'interconnexion qui pourraient contribuer à ces fins; elles sont citées dans la dernière publication de l'ONÉ sur les Infrastructures énergétiques - ÉMÉ : Avenir énergétique du Canada - Évolution de l'infrastructure et enjeux à l'horizon 2020.

Fonction réglementaire : Autorisations d'exportation d'électricité

L'autorisation d'exporter de l'électricité est accordée sous forme d'un permis ou d'une licence. Les licences sont assujetties à l'agrément du gouverneur en conseil. L'Office n'a pas tenu une audience publique visant une licence d'exportation depuis la révision de la Loi sur l'ONÉ en 1990. Le temps de cycle d'approbation d'un permis d'exportation peut varier de 50 à 90 jours, selon la complexité de la demande d'exportation et la possibilité que des questions importantes soient soulevées ou non. Le temps de cycle comprend une période de commentaires de 30 jours suivant la publication d'un avis dans la Gazette du Canada et dans d'autres périodiques (si le demandeur ou ses sociétés affiliées possèdent des installations au Canada).

Une demande exige des renseignements détaillés comme il est précisé dans les Directives à l'intention des parties intéressées concernant la mise en application de la Politique canadienne de l'électricité de septembre 1988 (les Directives), telles que révisées le 23 janvier 2003. L'Office prend les renseignements fournis par le demandeur et tient compte des mémoires déposés par les parties intéressées pour rendre sa décision relative à la délivrance du permis. Habituellement, avant de délivrer un permis d'exportation, l'Office doit être en mesure de déterminer que :

le demandeur a satisfait aux exigences de publication d'avis conformément aux Directives;
les exportations projetées n'auront pas d'effets indésirables sur les provinces autres que les provinces exportatrices;
une étude plus poussée des conséquences de l'exportation sur l'environnement n'est pas nécessaire;
les parties intéressées à acheter de l'électricité pour consommation au Canada auront un accès équitable à l'électricité destinée à l'exportation aux termes du permis.

La majorité des permis d'exportation d'électricité ont une durée de validité de dix ans. Pour éviter qu'à l'avenir un lien n'émerge entre les exportations autorisées et les effets environnementaux, l'Office incorpore dans le permis une condition qui limite à une période maximale de cinq ans tout contrat d'exportation signé par le titulaire du permis. En effet, l'Office estime qu'un contrat de vente de cinq ans ou moins ne suffit pas pour procéder à la construction de nouvelles installations ou aux modifications touchant des installations existantes, afin de satisfaire aux besoins d'un contrat d'exportation.

Exportations et importations : Moyennes de 2007 à 2009

Une des conditions assorties à un permis d'exportation que l'Office délivre est que le titulaire lui fasse un rapport de ses activités d'exportation et d'importation (tous les mois en règle générale). C'est en effet l'ONÉ qui fait officiellement la compilation de données statistiques sur le commerce international de l'électricité et des recettes qu'il génère. Cette diapositive illustre les moyennes obtenues pour les trois dernières années, groupées par province. Dernièrement, la Colombie-Britannique, l'Alberta et la Saskatchewan ont été des importatrices nettes d'électricité alors que les provinces à l'est de la Saskatchewan ont été des exportatrices nettes. Dans sa totalité, le Canada est un exportateur net dans la mesure où le Québec, l'Ontario et le Manitoba représentent ensemble près de 90 % du surplus habituel de 2 milliards de dollars.

Cette dominance commerciale des provinces productrices d'hydroélectricité est en partie attribuable à leur capacité de stocker de l'énergie derrière des barrages, ce qui leur permet de passer la production d'une période creuse à une période de pointe (de façon quotidienne ou saisonnière). Les exportations représentent habituellement moins de 10 % de la production canadienne, mais elles sont de plus en plus importantes pour répondre aux demandes d'énergie des deux côtés de la frontière; ainsi, la coopération entre l'industrie et ses homologues gouvernementaux est devenue la norme.

Note : Niveaux des échanges commerciaux en 2009 : Exportations 50 TWh (baisse de 10 % par rapport à 2008); Importations 18 TWh (baisse de 24 % par rapport à 2008); Exportations nettes 32 TWh (variation de 0,4 % par rapport à 2008); Total des échanges commerciaux 68 TWh (baisse de 14 % par rapport à 2008).

Production canadienne en 2009 : 575 TWh

Intégration d'une énergie plus propre en Amérique du Nord

Examinons les objectifs environnementaux. La capacité des lignes de transport internationales et interprovinciales permet de réaliser des synergies dans la composition des moyens de production renouvelables, particulièrement dans la gestion de la nature intermittente de certaines énergies renouvelables, comme l'éolienne, avec les ressources hydrauliques. Toutefois, si l'on pouvait mieux intégrer ces deux ressources en établissant des liaisons entre les régions, les deux sources d'énergie pourraient apporter à ces dernières des avantages supplémentaires, tant sur le plan environnemental qu'économique. L'énergie éolienne peut être exportée vers les régions productrices d'hydroélectricité lorsque le vent souffle, ce qui leur fait économiser de l'eau. Et lorsqu'il n'y a pas de vent, les régions productrices d'énergie éolienne peuvent importer de l'électricité provenant des régions productrices d'hydroélectricité au lieu de faire tourner les centrales alimentées aux combustibles fossiles. Cet exemple démontre une occasion pour les deux parties de tirer des gains considérables de l'échange au moyen des liaisons de transport stratégiques.

Les nombreuses sources d'énergie renouvelable en Amérique du Nord, de l'énergie hydraulique à l'éolienne en passant par les énergies solaire et marémotrice, ont chacune des avantages et des inconvénients uniques. Les sources renouvelables se trouvent souvent loin des centres de demande, leur production peut être intermittente ou c'est leur coût initial qui peut être élevé. Compte tenu de ces divers avantages et inconvénients, les gains qu'on peut tirer en améliorant l'intégration entre les différentes sources d'énergie et régions peuvent être considérables.

Dans le secteur de politique, la collaboration entre les États-Unis et le Canada sera essentielle pour réaliser une plus grande intégration dans la poursuite d'un avenir énergétique durable. Depuis l'ouverture officielle du Dialogue sur l'énergie propre (DEP) en février 2009, les deux pays ont renforcé leur engagement à cet égard. Parmi ses objectifs clés, le DEP vise à essayer d'accroître les occasions de faire des échanges commerciaux en électricité propre et de faire progresser les technologies du réseau intelligent et de l'énergie propre. Une collaboration ciblant ces domaines créera des possibilités commerciales significatives, améliorant ainsi les avantages pour les deux pays.

Production d'électricité au Canada et aux États-Unis

Le Canada et les États-Unis ont des portefeuilles de production d'électricité différents. Si on regarde les perspectives de la production d'électricité au fil des années au Canada et aux États-Unis, on peut noter une différence dans le pourcentage de combustibles émettant du GES pour produire de l'électricité. En 2010, près de 80 % de l'électricité produite au Canada est à zéro émission.

La plupart des normes de portefeuille renouvelable (ou RPS pour Renewable Portfolio Standards) des États-Unis excluent les grandes centrales hydroélectriques. Même si les RPS de certains États excluent les grandes ressources hydrauliques du Canada, il semble qu'on commence à voir des signes d'ouverture vers une approche plus pratique. Par exemple, les législateurs du Vermont ont présenté dernièrement un projet de loi pour désigner les grandes sources de production hydroélectrique construites après 2004 comme étant renouvelables.

Dans le but de réduire les émissions de GES liées à l'énergie en Amérique du Nord, les ressources hydrauliques du Canada constituent un morceau important du casse-tête, reliant la demande d'énergie acheminable à l'offre fiable de production et de stockage d'énergie non polluante.

Commerce de l'électricité dans l'Ouest

Ramenant l'importance des avantages des ressources hydrauliques au niveau régional, le stockage d'hydroélectricité en Colombie-Britannique et dans le nord-ouest du Pacifique aide à équilibrer les écarts entre l'offre et la demande. Comparativement à Alberta et à la Californie, ces marchés ont des coûts de production moindres pour les actifs patrimoniaux et une demande liée aux conditions météorologiques moins variable. En règle générale, la Colombie-Britannique utilise ses capacités de stockage pour produire de l'électricité au moment le plus opportun, soit durant les heures de pointe. L'Alberta, quant à elle, envisage d'améliorer son réseau de transport, ce qui permettra d'accroître le commerce de l'énergie avec la Colombie-Britannique, y compris les possibilités de stockage grâce aux éoliennes albertaines qui tournent surtout la nuit.

Ces dernières années, la Colombie-Britannique a été une importatrice nette d'électricité, une tendance que la loi courante de la Colombie-Britannique sur l'énergie propre semble vouloir changer en prenant des dispositions pour « l'autosuffisance énergétique » d'ici 2016. Cet accroissement progressif de production sera surtout réalisable grâce aux ressources hydrauliques de petite échelle; on remarque toutefois que le projet « Site C » est maintenant prévu pour le début de la prochaine décennie. En mars dernier, la California Public Utilities Commission a approuvé les crédits d'énergie renouvelable négociables pour les RPS de la Californie, une décision qui avantage les exportateurs de la Colombie-Britannique et de l'Alberta puisque leur énergie renouvelable a maintenant droit à cette prime.

La réalité des hydrocarbures

À l'échelle mondiale, il sera de plus en plus important d'évaluer judicieusement les questions reliées à l'énergie. La demande d'énergie en Amérique du Nord est en hausse dans l'ensemble. La majorité de tout ce que nous faisons au jour le jour utilise de l'énergie : nos entreprises, nos voitures, nos maisons, et la liste continue. Tant que le monde continue à grandir et à évoluer, nous utiliserons de plus en plus ces choses et l'énergie nécessaire pour les faire fonctionner. Le scénario 450 de l'Agence internationale de l'énergie (l'AIE), représenté par ce graphique, suppose des mesures sévères pour réduire les émissions de CO₂ et augmenter l'efficacité énergétique. Selon ce scénario « vert », la demande d'énergie primaire devrait augmenter de 20 % entre 2007 et 2030. Il semble que nous continuerons à utiliser les hydrocarbures pendant longtemps encore. En 2030, les combustibles fossiles, représentant deux tiers des sources de la demande d'énergie primaire dans le monde, continueront à être dominants. Pour aller de l'avant, la question est de savoir comment les stratégies et les politiques peuvent atténuer les conséquences de la consommation d'hydrocarbures. Le défi est de déterminer la meilleure façon de gérer et de réduire les effets de notre consommation incontournable d'hydrocarbures.

Note : Le scénario 450 de l'AIE suppose que les gouvernements prennent des mesures sévères pour réduire les émissions de CO₂. Ces changements de politique amèneraient à limiter la concentration de GES dans l'atmosphère à l'équivalent de 450 parties par million d'équivalent-CO₂ et la hausse des températures globales à 2 ^oC. La demande de combustibles fossiles atteindra son plus haut niveau d'ici 2020 et les combustibles sans carbone représenteront un tiers des sources de la demande d'énergie primaire dans le monde d'ici 2030. Il faut toutefois que les mesures soient en place avant 2020.

Durabilité

La durabilité est un important aspect de cette gestion de l'énergie. Imaginez un tabouret dont les trois pieds représentent l'environnement, l'économie et la société. Afin de construire un tabouret solide, nous devons intégrer nos buts environnementaux à nos buts économiques et sociaux.

Dans le plan stratégique de l'ONÉ, nous définissons l'intérêt public comme étant un qui englobe les intérêts de toute la population canadienne et qui vise l'équilibre entre les intérêts économiques, environnementaux et sociaux; cet équilibre change en fonction de l'évolution des valeurs et des préférences de la société. En tant qu'organisme de réglementation, l'Office considère en même temps toutes les conséquences pertinentes de ces intérêts lorsqu'il rend ses décisions. C'est un aspect clé de la poursuite d'un avenir énergétique durable. Le Canada, comme les États-Unis, est à la recherche d'un panier d'énergies diversifié qui durera longtemps. Comme l'indique clairement le scénario 450 de l'AIE, cela comprendra les hydrocarbures et un approvisionnement croissant provenant de ressources comme l'eau, le vent, le soleil, les marées et la biomasse ainsi que des progrès technologiques du côté de l'offre et de la demande, le tout combiné aux efforts soutenus de conservation.

Le rôle du consommateur

Ce qu'on voit ici est un inukshuk inuit; ces structures ont diverses significations, l'une étant : Vous êtes sur la bonne voie. Je pense que « la bonne voie » est une voie durable – une voie dont la direction sera déterminée par le rôle plus fondamental que le consommateur jouera. Il est de plus en plus important pour les consommateurs, l'industrie et les organismes de réglementation de partager une vision de ce qui est à construire et de ce qui est à changer. On peut voir la conservation des ressources énergétiques réalisée par la réduction de la consommation comme étant dans l'intérêt de tous et en ayant des structures réglementaires, le consommateur peut réaliser des avantages réels de la conservation. En fin de compte, la transformation du côté de la demande dépendra de la fermeté de l'engagement du consommateur à changer de comportement ainsi que des incitatifs et des solutions technologiques qui peuvent gérer et appuyer au mieux un tel changement.

Messages clés pour un avenir énergétique durable et intégré

Pour conclure, j'aimerais souligner les messages clés et les leçons apprises de cette présentation :

Le commerce de l'électricité est un moyen pour atteindre les buts environnementaux vers un avenir énergétique durable aux États-Unis et au Canada. L'harmonisation continue des politiques de réglementation peut contribuer à appuyer les échanges continus d'électricité, optimisant ainsi l'efficacité de l'ensemble des réseaux et permettant la création de formes de production plus renouvelables.
Une fois la politique établie et les règlements en place, ce qui reste à faire pour le marché est de fonctionner et pour la société canadienne de poursuivre le dialogue, tout en surveillant son avenir et en restant sur la voie qu'elle aura établie clairement.

Merci

Je vous remercie très sincèrement de m'avoir accordé un peu de votre temps précieux. Comme nous continuons à être au croisement du besoin d'infrastructure et du désir de promouvoir la durabilité, la transformation du réseau exigera des réglementeurs au Canada et dans le monde d'actualiser continuellement leurs trousses d'outils, de faire preuve de créativité, de prêter une oreille très attentive, de s'engager à l'amélioration continue et d'être passionnés par la poursuite de l'intérêt public.

Grâce à ses décisions réglementaires et à son programme d'information sur l'énergie, l'Office surveille les questions relatives à l'énergie et tient le public informé. Si vous désirez en savoir davantage à propos des sujets que j'ai traités aujourd'hui, je serai heureux de répondre à vos questions. Ou si vous préférez,

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