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Démarche de L'ONÉ dans la réglementation des gazoducs

Présenté par
Lyne Mercier
l'Office national de l'énergie

Interstate Natural Gas Association of America

15 Juillet 2010, Calgary (Alberta)

• Bonjour et à ceux qui sont en visite aujourd'hui, bienvenue au Canada et à Calgary.
• C'est un grand plaisir pour moi d'être ici aujourd'hui et j'espère profiter de cette occasion pour parler de la démarche de l'Office national de l'énergie dans sa réglementation des gazoducs dans l'intérêt du public canadien.

Rôle de l'Office

• L'Office national de l'énergie est un organisme fédéral indépendant mis sur pied en 1959 par le Parlement canadien pour réglementer la construction et l'exploitation de pipelines internationaux et interprovinciaux, de lignes internationales de transport d'électricité et de lignes interprovinciales désignées ainsi que pour autoriser les droits et tarifs des sociétés pipelinières, les exportations d'énergie (pétrole, gaz naturel, liquides de gaz naturel et électricité) et les importations de gaz naturel. La Loi sur l'Office national de l'énergie prescrit les lignes directrices sur lesquelles l'Office s'appuie pour orienter son fonctionnement. Il rend compte au Parlement par l'entremise du ministre des Ressources naturelles.
• En plus de son rôle d'organisme de réglementation, l'Office conseille parfois le ministre sur des questions énergétiques. En outre, il tient le public informé sur certains enjeux liés à l'énergie, mène des enquêtes publiques au besoin et surveille les approvisionnements, actuels et futurs, en principaux produits énergétiques du Canada.

Rôle de l'Office

• Pour nos visiteurs américains, j'ai pensé que ce petit tableau serait un cadre de référence utile pour avoir une meilleure idée du rôle de l'ONÉ dans la réglementation des gazoducs canadiens et de la différence entre l'Office et les organismes avec lesquels vous avez l'habitude de traiter aux États-Unis. Vous m'excuserez si j'ai trop simplifié le rôle des divers organismes.
• Pour comparer avec les États-Unis, disons que l'Office cumule les responsabilités de la Federal Energy Regulatory Commission (FERC) et un grand nombre des fonctions de la Pipeline and Hazardous Materials Safety Administration (PHMSA) du département des Transports ainsi que de l'Energy Information (EIA). En ce qui a trait aux pipelines, le rôle de l'Office englobe la sécurité, l'environnement et l'économie. Il a ainsi compétence pour inspecter les installations, vérifier les activités et les programmes de sécurité des sociétés, et régler des questions liées à la cessation d'exploitation des installations à la fin de leur vie utile. Bref, nous sommes un bon exemple de réglementation à guichet unique et nous sommes conscients, comme je le mentionnerai plus tard dans ma présentation, que le processus de réglementation peut être amélioré.

Protocole d'entente entre l'Office national de l'énergie et la Federal Energy Regulatory Commission

• Il n'y a pas de doute que nous restons indépendants et souverains, mais nous servons tous un intérêt commun en collaborant avec nos homologues américains, provinciaux et territoriaux. À titre d'exemple d'ententes de collaboration que nous avons conclues avec les autorités américaines, je citerai le protocole d'entente intervenu avec la FERC, qui reconnaît le fait qu'une coordination pertinente peut favoriser l'intérêt du public en améliorant l'efficacité et l'organisation d'importants projets d'infrastructures énergétiques. Cette collaboration ne va pas jusqu'à l'organisation d'audiences conjointes, mais nous nous tenons mutuellement au courant de ce qui se passe et profitons ainsi d'une sorte de parallélisme conscient dans l'exécution de nos mandats respectifs en sachant ce que font nos collègues. Il faut croire que cela a plutôt bien fonctionné jusqu'à maintenant puisqu'aucune canalisation ne s'est terminée en cul-de-sac à la frontière.
• Nous avons également conclu avec la PHMSA une entente similaire qui reconnaît que la réglementation physique des pipelines transfrontaliers est partagée et que les renseignements sur la conformité sont utiles aussi bien pour l'ONÉ que pour la PHMSA. Le protocole prévoit, entre autres, la possibilité d'observer les vérifications, des échanges de personnel opérationnel et des réunions annuelles entre les cadres supérieurs des deux organismes ainsi que la normalisation transfrontalière. À ce jour, nous avons observé plusieurs vérifications effectuées par la PHMSA et nous avons incorporé les résultats de ces vérifications dans notre démarche axée sur le risque dans notre surveillance de la conformité. Bien qu'il n'y ait pas encore eu d'échange de personnel jusqu'à maintenant, les employés ont participé à de nombreuses occasions d'apprentissage et de perfectionnement coopératifs.

Réglementation éclairée et axée sur les buts

• Nos organismes et nos démarches réglementaires peuvent différer parfois, mais l'objectif que nous cherchons à atteindre est le même : que les pipelines que nous réglementons soient sécuritaires, construits, exploités et abandonnés de manière à protéger l'environnement, les personnes et les biens, ainsi qu'à respecter les droits et les intérêts des personnes aux alentours. La focalisation sur ces buts ultimes est le fondement de la démarche de l'ONÉ dans sa réglementation des pipelines, qui est axée sur les buts (ou fondée sur le rendement comme vous l'appelez aux États-Unis).
• L'Office utilise un style combinant la réglementation normative à celle axée sur les buts dans sa démarche qui tient compte des risques et couvre le cycle de vie complet des pipelines. Cela signifie que des organismes de réglementation tels que l'ONÉ stipuleront des résultats particuliers, c'est-à-dire le « quoi », et tiendront les entités réglementées responsables de les atteindre, tandis que ces dernières (dans ce cas-ci, les exploitants de pipelines) peuvent faire participer d'une manière utile la grande variété de parties prenantes avec lesquelles elles dialoguent, pour se concentrer sur le « comment » parvenir à atteindre ces résultats. En réglementant d'une manière qui tient compte des risques, ces organismes continueront d'affecter leurs ressources limitées aux domaines les plus susceptibles de contribuer, de manière significative, à l'intérêt public.

Réglementation axée sur les buts de l'ONÉ

• L'Office national de l'énergie réglemente environ 72 000 kilomètres de pipeline. Nous encourageons la sécurité pipelinière dans son sens le plus large, c'est-à-dire pour l'environnement, les biens, les travailleurs et les Canadiens. Pour ce faire, nous surveillons la conformité des sociétés aux règlements et aux conditions d'approbation de leurs projets. Nous demandons également aux 104 sociétés pipelinières que nous réglementons de nous faire rapport des données sur leur rendement relativement aux accidents du travail, aux fuites et aux déversements ainsi qu'aux incidents liés aux règlements sur les pipelines et les usines de traitement.
• Bien que nous ayons des outils, des règlements et des programmes particuliers dans chacun de ces domaines, notre démarche générale les englobe tous puisqu'ils sont étroitement liés et indissociables.
• En général, les règlements et les normes établissent les exigences minimales. Les sociétés sont tenues d'avoir des programmes visant à assurer la sûreté et l'intégrité des pipelines et la protection de l'environnement, ainsi que des systèmes de gestion pour atteindre les buts précisés.
• Au cœur de tout cela se trouvent les exploitants - qui ont la responsabilité et à qui il incombe de veiller à la sécurité et à la protection de l'environnement, des personnes et des biens puisque ce sont eux qui exercent l'influence la plus directe sur la condition et l'exploitation de leurs pipelines. La réglementation axée sur les buts peut servir à assurer que les éléments normatifs des normes (p. ex. CSA Z662) sont respectés tout en permettant aux sociétés pipelinières d'utiliser des technologies améliorées et la connaissance de leurs propres systèmes pour créer des pratiques exemplaires.
• En vue d'aider les sociétés à élaborer et à mettre en œuvre des programmes de gestion et de protection, l'Office leur a envoyé dernièrement une lettre décrivant le protocole et la méthodologie d'évaluation qu'il compte utiliser dans son processus de vérification.

Sécurité des pipelines

• La sécurité est et demeure d'une importance primordiale pour l'Office. Ainsi, l'Office adopte des mesures proactives en communiquant les renseignements et en partageant ses connaissances sur les tendances ainsi qu'en éclaircissant les attentes grâce à la mise à jour de la réglementation. En outre, il croît fermement en la création d'une structure de rapport efficace pour la mise en commun de l'information sur la sécurité et l'intégrité des pipelines.
• C'est dans l'intérêt de toutes les parties concernées de travailler en toute sécurité à proximité des pipelines. Ainsi, l'Office travaille avec des partenaires et des groupes de parties prenantes dans la région pour accroître la sensibilisation aux méthodes de travail sécuritaires à proximité des pipelines et d'autres infrastructures souterraines. Partout au Canada, l'Office œuvre pour l'élaboration et la promotion, de façon suivie, des pratiques exemplaires de l'industrie en vue de protéger le public et l'environnement contre les dommages aux infrastructures souterraines.
• Chaque année, l'Office publie, pour les sociétés qu'il réglemente, un rapport sur les statistiques de rendement et les tendances observées dans la sécurité et la protection de l'environnement. Dans notre tout dernier rapport, bien qu'il soit encourageant de voir des améliorations dans certains domaines, telles qu'une baisse dans les accidents au travail et la rareté des fuites de pipelines et des déversements, il y a eu deux accidents mortels au travail en 2008 après en avoir déclaré aucun pendant dix ans. Donc, il reste encore des efforts à faire pour un degré de diligence plus élevé et une amélioration continue.

Protection de l'environment

• L'Office adopte une démarche fondée sur le risque pour s'assurer que les installations et les activités qu'il réglemente sont sûres et sécuritaires, depuis la construction initiale du pipeline jusqu'à à la cessation de son exploitation. Notre participation débute à l'étape préalable à la demande puis à son traitement jusqu'à la cessation d'exploitation du projet, en passant par la construction et les activités à long terme.
• La protection de l'environnement commence par une proposition de pipeline qui répond à nos nombreuses exigences de dépôt et qui est dans l'intérêt du public. Cela est déterminé à la suite d'une longue consultation entre le promoteur du projet, les propriétaires fonciers concernés et les autres parties prenantes. Lorsqu'un projet est approuvé, le pipeline doit être construit à l'aide d'équipement et de techniques réduisant au minimum l'impact évitable sur l'environnement, et l'emprise doit être remise dans un état stable, avec une végétation adéquate. L'Office veille à ce que la société continue à protéger l'environnement et à assurer la santé et la sécurité publiques. Pour ce faire, il vérifie et inspecte les travaux de construction, les programmes d'entretien et les processus de surveillance de la société durant l'exploitation du pipeline.
• Les emprises pipelinières font partie de l'environnement qui est le plus susceptible d'être touché par les installations réglementées par l'Office. Donc, pendant la durée de vie utile du pipeline, la réduction et l'élimination des ruptures, des rejets, des fuites et des déversements constituent notre but premier dans la protection de l'environnement, que nous réalisons au moyen d'inspections, de vérification en vue d'assurer la suffisance des programmes de prévention des dommages aux pipelines et en améliorant la sensibilisation du public. À la fin de la vie utile du pipeline, l'Office peut délivrer une ordonnance de cessation d'exploitation s'il est convaincu que l'environnement est protégé.

Questions foncières

• Les attentes des citoyens sont claires quant à la nécessité d'éviter ou d'atténuer l'impact environnemental, par des choix conceptuels ou d'autres mesures. Par ailleurs, les citoyens touchés désirent participer de manière significative aux processus de prise de décision ayant trait aux projets énergétiques. En réponse aux préoccupations croissantes concernant les répercussions des projets d'infrastructure énergétique sur les terres et les gens qui y habitent et vivent de leurs produits, l'Office a lancé récemment une importante initiative de consultation en vue de traiter les questions foncières. En effet, dans le but de faire participer les parties intéressées à explorer des options appuyant un développement responsable du secteur énergétique, tout en respectant les droits et les intérêts des personnes touchées par les installations qu'il réglemente, l'Office a mené un vaste processus de consultation appelé « Initiative de consultation relative aux questions foncières » (ICQF) et organisé 45 réunions et ateliers dans 25 communautés partout au Canada.
• Parmi les mesures particulières qui ont découlé de l'ICQF, nous pouvons citer notamment :
  
  • la clarification de nos attentes à l'égard de la participation du public dans le but d'améliorer celle des parties prenantes;
  • l'adoption de principes pour l'état final des terres après la mise à la réforme des pipelines et la remise en état des lieux;
  • la formation d'un comité consultatif multilatéral pour combler les lacunes dans les connaissances relatives aux aspects physiques de la réforme des pipelines et de la remise en état des lieux. Le comité fera rapport de ses constatations à l'Office en mars 2011;
  • la tenue d'une audience (RH-2-2008) afin d'examiner les aspects financiers liés à la cessation d'exploitation de pipelines. Dans le cadre de cette audience, il a été décidé que les sociétés pipelinières réglementées en vertu de la Loi sur l'ONÉ devront prévoir des fonds pour la cessation d'exploitation des pipelines.

Infrastructure gazière au Canada Changements et enjeux possibles

• À regarder les projets en cours dans le secteur du gaz naturel, il est juste de dire que les enjeux dont nous avons parlé aujourd'hui ne risquent pas de disparaître.
• La mise en valeur de nouvelles offres provenant des sources de gaz de schiste et non classique entraînera probablement de nouvelles demandes d'autorisation de créer de nouvelles infrastructures à raccorder aux systèmes de livraison existants.
• De nouvelles ressources gazières et l'infrastructure connexe à proximité des marchés présenteront des risques différents.
• La concurrence changera les débits de gaz naturel et le niveau d'utilisation des réseaux pipeliniers existants. Dans des cas extrêmes, cela pourrait justifier la décision des sociétés pipelinières de considérer d'autres options comme le redéploiement des installations, l'inversion des débits ou la cessation d'exploitation.
• Les producteurs et les sociétés pipelinières explorent également des options pour développer de nouveaux marchés comme l'indique la proposition d'aménagement d'un terminal méthanier pour l'exportation à Kitimat.

Focalisation sur la durabilité

• Au bout du compte, comme objectif global, lorsque nous prenons des décisions relatives à l'infrastructure énergétique, nous mettons l'accent sur la durabilité. Pour l'Office, la durabilité consiste à intégrer des facteurs économiques, sociaux et environnementaux à une prise de décision qui reflète l'intérêt public.

Merci

• Pour conclure, j'aimerais vous laisser, en tant que dirigeants de vos sociétés respectives et dans l'industrie, avec les questions suivantes :
• Comment votre organisation a-t-elle assumé la responsabilité et la priorité de veiller à la sécurité, à la protection de l'environnement et à un développement respectueux et responsable?
• Quelles améliorations pouvons apporter et que pouvons-nous faire de plus?
• Merci et profitez de votre séjour à Calgary et de l'hospitalité canadienne!

 

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Date de modification :

2011-10-25