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Réglementation du gaz naturel au Canada : Le recoupement de l'approvisionnement, de l'infrastructure et de l'environnement

Présenté par
Gaétan Caron
Président et premier dirigeant de
l'Office national de l'énergie

Conférence de l'ACIG / LDC Forum Canada
Toronto (Ontario)

24 octobre 2008

Réglementation du gaz naturel au Canada : Le recoupement de l'approvisionnement, de l'infrastructure et de l'environnement

Il est maintenant bien reconnu, au Canada comme ailleurs dans le monde, que l'énergie et l'environnement sont devenus indissociables. On prévoit une augmentation de la demande d'énergie dans un avenir rapproché et, bien que les technologies, l'énergie renouvelable et l'économie d'énergie jouent un rôle de plus en plus important, la plupart des prévisionnistes admettent que les hydrocarbures, y compris le gaz naturel, continueront à occuper une place importante dans le panier d'énergies des pays pendant longtemps. Le Canada ne fait pas exception.

L'Office national de l'énergie célébrera son 50^e anniversaire l'année prochaine. Pendant près d'un demi-siècle, nous tous à l'ONÉ, ainsi que les nombreuses personnes avec qui nous communiquons, avons eu le privilège d'être au coeur du débat énergétique au Canada, en Amérique du Nord et dans le monde.

Je ne vais pas m'aventurer à prédire ce qui se passera au cours des 50 prochaines années, mais je peux dire en toute confiance que durant les cinq à dix ans à venir, l'ONÉ et ceux qui participent à ses audiences et à ses études sur l'énergie continueront à jouir de ce privilège.

Dans les brèves observations que je vais faire, j'expliquerai la façon dont je perçois le recoupement de l'approvisionnement, de l'infrastructure et de l'environnement au cours des prochaines années.

Développement durable

On dit souvent que laisser faire le marché est compatible avec la nature de plus en plus intégrée de l'économie mondiale, ce qui favorise la prospérité des nations. Promouvoir la prospérité économique doit aller de pair avec la prospérité sociale et l'excellence environnementale - c'est l'essence même d'un développement durable. Le Sommet de la Terre 1992 à Rio de Janeiro a permis de favoriser l'intégration de ces trois variables dans le concept de durabilité. Le concept fait encore bonne presse en 2008.

Au Canada, nous avons le privilège, en tant qu'organisme de réglementation de l'énergie, d'avoir dans le cadre de notre mandat des outils pour gérer plusieurs aspects du développement durable. Par exemple, en ce qui a trait aux gazoducs et oléoducs internationaux et interprovinciaux, nous sommes responsables de la sécurité du public, de la sûreté, de la protection de l'environnement, des droits, des tarifs et de l'accessibilité. Par ailleurs, nous sommes responsables pendant toute la durée de vie des installations réglementées par l'ONÉ. Avant même que les demandes ne soient déposées, nous sommes impliqués dans les rencontres préalables aux demandes avec les sociétés que nous réglementons et dans les séances de consultation publique. Nous tenons des audiences dans le cas des demandes plus importantes ou plus litigieuses. Lorsque nous approuvons des installations, nous assortissons les certificats d'utilité publique de conditions particulières et nous surveillons nous-mêmes leur application. Nous avons des ingénieurs et des spécialistes de l'environnement qui font l'inspection des installations tout au long de leur vie utile. Nous vérifions si les sociétés réglementées respectent nos exigences. Nous réglementons aussi la cessation de l'exploitation des installations. Bref, nous sommes un bon exemple de l'approche d'une réglementation à guichet unique.

Relier l'approvisionnement au consommateur à l'aide de l'infrastructure, de façon responsable, est la clé d'un avenir durable. Les organismes de réglementation de l'énergie au Canada et partout dans le monde s'adaptent continuellement aux attentes de la société à ce sujet. Ils mettent à niveau leur boîte à outils afin de se préparer et réagir efficacement :

aux préoccupations croissantes concernant les répercussions des projets d'infrastructure énergétique sur la terre et les gens qui y habitent et vivent de ses produits;
aux attentes claires des citoyens visant à ce que les répercussions environnementales soient évitées ou atténuées au moyen d'installation bien conçues ou des mesures d'atténuation;
au désir des citoyens de participer de manière significative aux processus de prise de décision ayant trait aux projets énergétiques;
à l'impératif du milieu des affaires que le processus de réglementation soit clair, bien compris et opportun.

L'énergie et l'environnement

C'est pour ces raisons que de plus en plus de personnes disent que l'énergie et l'environnement sont maintenant indissociables. Je suis d'accord. C'est pour cela que l'ONÉ ne cesse de mettre à niveau sa trousse d'outils afin d'être bien équipé pour se charger des attentes croissantes des Canadiens.

Nous traitons des questions environnementales depuis longtemps. Codifié à l'origine, en 1959, dans la Loi sur l'Office national de l'énergie, notre mandat initial prévoyait déjà l'intégration, dans les décisions de l'Office, de toutes les questions d'intérêt public qu'il juge pertinentes. Dans les dossiers d'infrastructure qui sont déposés auprès de l'Office, les questions environnementales ont été invariablement jugées pertinentes depuis longtemps. Ce qui change et continuera à changer, ce n'est pas la question de savoir si nous devons nous occuper de l'environnement mais plutôt la manière dont nous le ferons.

Depuis environ 10 ans maintenant, nous avons proactivement évolué vers le concept de réglementation axée sur les buts. En d'autres termes, notre devoir est de stipuler ce que les buts, les effets et les résultats devraient être, en nous assurant que les sociétés qui entreprennent des projets énergétiques atteignent ces résultats, tout en leur laissant la latitude nécessaire pour choisir la manière d'y arriver, afin qu'elles puissent réagir de façon plus efficace aux conditions réelles qu'elles retrouvent sur le terrain dans le cadre de leurs projets.

Augmentation de la demande d'énergie dans le monde

J'ai dit dans mon introduction qu'on prévoyait une augmentation de la demande d'énergie dans un avenir rapproché... comme le montre ce graphique qui est basé sur les données provenant de l'Agence internationale de l'énergie. Comme vous le voyez, d'après ce graphique, toutes les formes d'énergie, y compris les énergies renouvelables, devraient augmenter au moins jusqu'à 2030. Ce genre de prévisions indique qu'il nous faudra tout pour répondre à la demande croissante des pays du monde en matière d'énergie.

Composition de l'approvisionnement en énergie au Canada

Ce graphique montre la contribution du gaz naturel à la composition globale de l'approvisionnement en énergie au Canada jusqu'en 2030. Le gaz naturel contribue en moyenne pour 29 % de l'approvisionnement en énergie du Canada durant cette période.

Offre et demande de gaz naturel au Canada

Voyons maintenant la situation de l'offre et de la demande de gaz naturel au Canada. Elle ressemble à celle des États-Unis, bien que les proportions varient et que les chiffres absolus soient très différents.

L'essentiel est de comprendre qu'on prévoit une augmentation constante de la consommation de gaz naturel et que l'approvisionnement en gaz naturel continuera de compter, dans une plus grande proportion, sur les sources non classiques, telles que le méthane et le gaz de schistes, et sur le gaz des régions pionnières, notamment au large de la côte est et dans le Nord, comme le représente l'espace entre les lignes verte et rose du graphique.

Gaz de schistes au Canada

Nous parlons de gaz non classique depuis un certain temps, mais la situation évolue.

Tout dernièrement dans le secteur amont au Canada, plusieurs annonces positives ont été faites au sujet des premiers résultats d'exploration obtenus des objectifs de prospection de gaz de schistes un peu partout au pays. Le gaz de schistes pourrait représenter une ressource immense, peut-être même comparable aux réserves de gaz classique du Canada. Le schiste est la roche mère des réservoirs de gaz naturel mais jusqu'à récemment, seul le gaz qui migrait des schistes vers les roches plus poreuses était récupérable à des fins commerciales. Grâce aux nouvelles techniques, il est possible de morceler ou de fragmenter les roches de schistes au moyen d'un fluide à très haute pression pour produire le gaz qu'elles renferment.

On devrait toutefois faire preuve de prudence à l'égard de ces annonces car les résultats d'exploration obtenus à ce jour sont très limités. Il faudra peut-être attendre plusieurs années avant que les forages et les évaluations soient suffisants pour déterminer dans quelle mesure le gaz de schistes du Canada pourrait être récupérable à des fins commerciales. En d'autres termes, les zones de gaz de schistes contiennent peut-être des volumes imposants de gaz en place, mais il est essentiel que la concentration soit suffisante et la perméabilité adéquate pour les rendre commercialisables.

Situé dans une zone éloignée qui se trouve juste au sud de la frontière du Yukon, le bassin de Horn River est un objectif de prospection intéressant. Des annonces faites par des sociétés laissent supposer une ressource potentielle estimative de 18 à 28 Tpi³. On a décrit ces roches de schistes comme ayant une forte concentration de gaz naturel (estimée à deux fois et demie celle des schistes de Barnett aux États-Unis).

La région de Montney n'est pas vraiment un objectif de prospection de gaz de schistes pur puisqu'elle passe de gaz étanche au gaz de schistes d'est en ouest. Bien que le côté est de la zone d'exploration ait été le plus développé à ce jour, le côté ouest, plus étanche et plus schisteux, suscite un intérêt énorme.

Les activités d'exploration des schistes de Colorado, à faible profondeur, dans le sud-est de l'Alberta et le sud-ouest de la Saskatchewan sont un autre type de projet qui met en valeur des puits à coûts relativement faibles, une production mélangée de gaz classique et de gaz de schistes et un accès à peu de frais à l'infrastructure existante.

Il y a également des essais en cours dans les schistes d'Utica au Québec et dans les schistes du groupe Windsor dans les Maritimes.

Perspective de productibilité

Les prix du gaz naturel en Amérique du Nord ont été beaucoup plus volatils que ceux du pétrole brut au cours des trois dernières années. Depuis l'automne dernier, les prix du gaz naturel ont plus que doublé et depuis juillet, ils ont baissé presque de moitié.

Ce degré d'instabilité des prix, en plus des défis auxquels font face les marchés financiers ces derniers temps, crée une grande incertitude dans l'industrie.

Il y a également une plus grande concurrence pour des capitaux de la part des sociétés explorant la zone pétrolière de Bakken en Saskatchewan, d'autres projets de mise en valeur du pétrole au Canada et des sociétés en exploitation au Canada qui sont aussi très actives dans les principaux objectifs de prospection de gaz de schistes aux États-Unis.

Le Canada aura probablement besoin d'au moins 9 $/kpi³ (10 $ NYMEX) pour qu'il y ait une reprise significative des activités.

Cependant, le gaz étanche et le gaz de schistes dans le nord-est de la Colombie-Britannique pourraient « changer la donne » et peut-être neutraliser certaines baisses dans les sources de gaz classique.

La productibilité a connu une tendance à la baisse depuis le milieu de 2006 en raison d'une diminution des activités de forage et elle se trouve actuellement à environ 1 Gpi³/j de moins qu'il y a un an.

Alors qu'à la même période de l'année dernière, il y avait peu d'occasions pour de nouveaux projets de mise en valeur à une échelle suffisante pour renverser cette tendance, les résultats positifs dans les objectifs de prospection de gaz étanche et de gaz de schistes en Colombie-Britannique ainsi que le niveau d'enthousiasme exprimé par le biais des prix élevés obtenus lors des ventes foncières semblent avoir le potentiel de ralentir ou même inverser les mouvements baissiers à la longue.

De grands projets de gaz naturel à l'horizon

J'ai participé au Congrès mondial du pétrole tenu à Madrid en juin et j'ai été frappé par l'un des messages clés que le monde entier a entendu : il y a suffisamment d'énergie pour répondre aux besoins de la planète dans un avenir prévisible, mais l'approvisionnement des consommateurs est un problème. Ce message clé reflète ce que pensent les producteurs, les consommateurs, le milieu des affaires et les gouvernements des pays producteurs et consommateurs.

Nous voyons ce problème en Amérique du Nord, surtout au Canada. Bien que le débat continue à savoir quelles sources d'énergie utiliser, dans quelle proportion et dans quelles conditions, il y a des débats plus pointus concernant les projets d'infrastructure, leur nécessité et, s'ils sont nécessaires, où ils devraient se trouver, à quelles conditions et avec quels effets environnementaux et socioéconomiques.

La production de gaz de schistes dans l'Ouest canadien pourrait s'avérer substantielle, mais la production de gaz classique continuera probablement à baisser et annulera peut-être une grande partie de la croissance du secteur du gaz de schistes. En plus de la demande accrue de gaz naturel pour l'exploitation des sables bitumineux en Alberta, la capacité supplémentaire des gazoducs de longue distance à partir de l'Ouest canadien pourrait ne pas être réellement nécessaire à moins d'être requise par le supplément de gaz provenant du Nord ou de l'Alaska. Bien que la capacité supplémentaire des gazoducs de longue distance puisse ne pas être réellement nécessaire, la production de gaz de schistes pourrait entraîner une expansion du réseau de gazoducs et de la capacité de traitement dans le nord-est de la Colombie-Britannique et une plus grande capacité des gazoducs de courte distance pour accéder aux grands réseaux de gazoducs en Colombie-Britannique et en Alberta.

Gazoducs du Mackenzie et de l'Alaska

En janvier 2008, Sarah Palin, la gouverneure de l'Alaska, a annoncé qu'une proposition de TransCanada/Foothills Pipelines liée à la partie alaskienne d'un gazoduc répondait aux exigences de l'Alaska Gas Inducement Act. TransCanada se prépare maintenant à lancer un appel de soumissions. Entre-temps, je suppose que les discussions entre les pipelinières et les producteurs de gaz de l'Alaska se poursuivent.

En tout cas, le Canada est prêt à traiter toute demande ayant trait à une proposition de gazoduc construit en terre canadienne en vue d'acheminer le gaz de l'Alaska vers les marchés nord-américains. L'ONÉ reste en contact avec les personnes qui pourraient peut-être s'intéresser au processus de réglementation relatif au gaz de l'Alaska. Nous avons établi et continuons à établir des relations avec les principaux intervenants. Nous sommes prêts.

Je ne peux trop en dire au sujet du projet gazier Mackenzie, les instances étant toujours en cours. Je ne ferai que reprendre les conclusions du comité d'audience de l'ONÉ, formulées à Yellowknife en septembre 2007 :

Nous recevrons et examinerons le rapport de la Commission d'examen conjoint responsable de l'évaluation environnementale et socioéconomique du projet.
Nous recevrons et examinerons la réponse du gouvernement à ce rapport.
Nous entendrons la plaidoirie finale. Nous prévoyons nous réunir pour celle-ci environ quatre mois après réception du rapport de la Commission d'examen conjoint.

Gazoduc Brunswick d'Emera

Entre-temps, dans le Canada Atlantique, l'infrastructure énergétique continue à évoluer.

Le gazoduc Brunswick d'Emera, que l'ONÉ a approuvé l'année dernière, est sur le point d'être mis en service. Dernièrement, l'ONÉ a accordé à Repsol Canada une licence d'exportation, vers les marchés américains, de gaz naturel transporté par des méthaniers sous forme de GNL jusqu'à Saint-John, au Nouveau-Brunswick. Par conséquent, nous disposerons bientôt d'une capacité supplémentaire de 500 Mpi³/j de gaz naturel pour transporter du GNL sur les marchés du Canada Atlantique et du Nord-Est des États-Unis.

Questions foncières

Au début de mes observations, j'ai parlé :

des préoccupations croissantes concernant les répercussions des projets d'infrastructure énergétique sur la terre et les gens qui y habitent et vivent de ses produits;
des attentes claires des citoyens visant à ce que les répercussions environnementales soient évitées ou atténuées au moyen d'installations bien conçues ou des mesures d'atténuation;
du désir des citoyens de participer de manière significative aux processus de prise de décision ayant trait aux projets énergétiques.

Ces trois facteurs nous ont motivés, il y a un an, à lancer l'Initiative de consultation relative aux questions foncières (ICQF). Les principaux domaines à examiner dans le cadre de l'ICQF sont les suivants :

Interactions entre la société et les propriétaires fonciers;
Amélioration de l'accès aux processus de l'ONÉ;
Cessation d'exploitation de pipelines - Questions financières
Cessation d'exploitation de pipelines - Questions physiques.

À propos du troisième domaine, la cessation d'exploitation de pipelines - questions financières, l'Office tiendra l'audience RH-2-2008 qu'il prévoit commencer le 20 janvier 2009.

En ce qui concerne les autres domaines, nous avons tenu, au cours de la dernière année, des séances d'information et de consultation à propos des questions foncières dans 25 communautés d'un bout à l'autre du Canada. Nous avons produit, avec la collaboration des parties prenantes, quatre documents de travail sur les questions foncières.

Par suite de l'ICQF, nous nous attendons à être en meilleure position pour traiter des questions foncières tout au long du cycle de la réglementation, notamment avant le dépôt des demandes, dans le cadre du processus de réglementation, durant la construction, durant l'exploitation et pendant le traitement des demandes de cessation d'exploitation des pipelines.

Questions environnementales

L'ONÉ aborde la réglementation par l'approche du cycle de vie, qui comporte l'étape préalable à la demande puis le traitement de la demande, la construction et l'exploitation à long terme, jusqu'à sa cessation inclusivement.

Lorsqu'un projet est approuvé, l'ONÉ voit à ce que l'entreprise continue de protéger l'environnement ainsi que la santé et la sécurité du public en vérifiant et en inspectant les travaux de construction, le programme d'entretien et les méthodes de surveillance durant l'exploitation du pipeline.

En plus de lancer l'ICQF, nous avons conclu un accord avec le Pembina Institute dans le but d'établir des contacts avec les organisations environnementales non gouvernementales du Canada. Nous avons parlé à 10 groupes environnementaux parmi les plus actifs et influents au Canada, et nous prévoyons rencontrer au cours des prochains mois les dirigeants de ces organisations pour discuter des meilleures façons de protéger l'environnement durant la construction et l'exploitation des pipelines. Notre but est d'aider les personnes qui portent intérêt à l'environnement à voir le processus de réglementation de l'ONÉ comme une tribune digne de foi et fiable pour discuter et débattre de questions environnementales concernant les installations réglementées par l'ONÉ.

Participation du public

De façon plus générale, l'Office est déterminé à améliorer continuellement ses processus de sorte que la population canadienne sente qu'elle peut véritablement participer aux instances réglementaires de l'Office ayant trait aux projets énergétiques.

Le quatrième but de notre plan stratégique est le suivant :

Dans l'accomplissement de son mandat, l'ONÉ bénéficie d'une participation efficace du public.

Concrètement, cela signifie que chaque fois que nous sollicitons la participation des Canadiens, nous cherchons les meilleurs moyens, selon eux, de le faire efficacement. Notre personnel est particulièrement doué à cet égard, et je reçois constamment des remerciements non sollicités pour le concours extraordinaire obtenu des 350 personnes qui travaillent à l'Office.

Je ne peux m'empêcher de mentionner que le 2 octobre, le magazine Maclean's a classé l'ONÉ parmi les 100 meilleurs employeurs au Canada. Cela est attribuable au fait que nous avons les meilleurs employés qui consacrent leur carrière entière à la protection de l'intérêt public.

Normes de service (exemple)

J'ai parlé au début de l'importance pour les Canadiens que le processus réglementaire soit clair, bien compris et opportun.

Il y a deux initiatives que j'aimerais mentionner à ce propos.

D'abord, dans le cadre de notre engagement à atteindre la transparence et l'efficacité réglementaire, nous informons les Canadiens du temps qu'il faut pour traiter les demandes. Chaque année, nous publions nos normes de service et nous informons les Canadiens de notre rendement par rapport à ces normes. Voici nos derniers résultats par rapport aux normes de service pour différentes tâche

Amélioration du régime de réglementation

Le second secteur d'améliorations a trait à nos interactions avec d'autres processus gouvernementaux, notamment l'évaluation environnementale. À cet égard, nous appuyons activement les initiatives gouvernementales suivantes et nous y contribuons :

Le Bureau de gestion de grands projets, annoncé par le gouvernement fédéral dans le Budget de 2007, et lancé par le ministre Lunn le 1^er octobre 2007. Le Bureau est maintenant en service et a la plupart des outils nécessaires pour pouvoir fonctionner.
L'Initiative d'amélioration du régime de réglementation dans le Nord, lancée par le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien, M. Strahl, le 7 novembre 2007.
Le travail d'amélioration du régime de réglementation accompli sous les auspices de la conférence des ministres de l'Énergie et des Mines, et ayant pour but l'échange de pratiques exemplaires entre organismes de réglementation fédéraux, provinciaux et territoriaux partout au Canada. À cet égard, l'ONÉ agit par l'entremise de l'Association canadienne des membres des tribunaux d'utilité publique (CAMPUT).

De mieux en mieux

Ceux et celles d'entre vous qui ont assisté à la conférence annuelle de l'Association canadienne des membres des tribunaux d'utilité publique (CAMPUT), à Banff en avril dernier, se souviendront de la chanson thème It's getting better all the time, dont le message clé est que le régime de réglementation n'est pas figé, mais plutôt très dynamique. Pour poursuivre le rôle d'interaction au chapitre de l'approvisionnement, de l'infrastructure et de l'environnement, les organismes de réglementation au Canada et partout dans le monde devront continuellement mettre à niveau leurs boîtes à outils, en plus d'être créatifs, extrêmement attentifs, partenaires, engagés face à l'amélioration continue et passionnés par la protection de l'intérêt public. L'ONÉ et tout le milieu de la réglementation au Canada sont, à mon avis, prêts à relever le défi.

Si vous voulez en savoir davantage sur les sujet abordés aujourd'hui, vous pouvez vous adresser à moi, ou encore :