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Audiences publiques - Situation actuelle et perspectives

Présenté par
Gaétan Caron
Président et premier dirigeant
Office national de l'énergie

Conférence CAMPUT 2008
« Dans l'oeil du cyclone »

21 avril 2008

Bonjour à tous. C'est avec plaisir que je viens vous entretenir aujourd'hui sur le sujet des audiences publiques selon la perspective de l'Office national de l'énergie.

Le titre de mon exposé, soit Audiences publiques - Situation actuelle et perspectives, est à mon avis particulièrement pertinent étant donné que nous entrons dans une ère où les audiences devraient gagner en intensité et en complexité.

Ce que je pense de toute cette question est fort simple. Je crois qu'au pays, les organismes de réglementation dans le secteur de l'énergie, en particulier l'Office national de l'énergie, tout comme les régies des provinces et des territoires d'ailleurs, sont en bonne position dans le contexte des audiences publiques qui se profilent à l'horizon.

Peu importe où je vais ou à qui je parle, chaque fois que j'aborde cette question, j'obtiens toujours la même réponse : les organismes de réglementation canadiens cherchent constamment à s'améliorer. Ils veulent apprendre l'un de l'autre. Ils sont à la recherche de pratiques exemplaires et sans relâche ils consultent directement les personnes touchées par les décisions rendues. En bref, ces organismes souhaitent bien faire les choses et les faire au moment opportun.

Nous avons la ferme intention de poursuivre dans ce sens. Au Canada, nous n'avons pas encore façonné le régime de réglementation idéal. Nos processus peuvent mettre mieux à profit le temps et les ressources qui y sont consacrés et les possibilités de gains d'efficacité ne manquent pas. Toutefois, j'ai également le sentiment que la voie la plus directe pour atteindre l'objectif commun à tous d'une réglementation qui ne le cède à nulle autre sur la scène internationale consiste à tirer avantage des occasions qui se présentent.

Une audience publique est une occasion à saisir!

Je sais pertinemment que pour bon nombre de personnes, même dans cette salle, la réglementation entre plutôt dans la catégorie des entraves. Pour ma part, je ne m'en sens pas plus mal et la raison en est simple. Se préparer à une audience publique signifie se préparer à résoudre des problèmes et à éliminer des situations préoccupantes. L'exemple que j'ai choisi afin d'illustrer cet exposé est celui d'une audience pour un hypothétique projet pipelinier. Pensez un peu aux diverses préoccupations qui pourraient être soulevées par les participants alors qu'ils se préparent à l'audience ou en entendent parler :

une société souhaitant faire approuver un projet s'inquiète de rater une possibilité d'investissement;
un intervenant émet certaines craintes, par exemple -
- la possibilité de répercussions sur les terres ou sur le style de vie d'un propriétaire foncier si le projet devait être approuvé;
- une collectivité autochtone qui se demande si le projet aura des conséquences sur ses droits ou son mode de vie;
- une personne préoccupée par l'environnement qui se dit que si le projet devait être approuvé, ce serait irresponsable;
des citoyens soucieux quant à leur qualité de vie et qui, même s'ils n'ont pas le temps d'évaluer le projet, désirent être entendus en déposant une lettre de commentaires ou en présentant un exposé oral.

En tant qu'organisme de réglementation, nous visons en premier lieu à saisir les occasions pouvant se présenter afin de résoudre des problèmes ou d'apaiser les craintes de certaines personnes.

Une audience publique constitue aussi un défi à relever

Par la force des choses, qui dit occasions à saisir doit aussi parler de défis à relever, parfois de taille et malaisés, ce qui cadre tout à fait avec les gains d'intensité et de complexité mentionnés précédemment. Cela ne doit pas nous surprendre. La société évolue et partout les gens sont mieux informés ainsi que mieux organisés, ils communiquent davantage entre eux et ils ont une vision qui leur est propre quant à la forme que pourrait prendre un avenir meilleur pour eux-mêmes, leurs enfants et leurs petits-enfants.

Pour un organisme de réglementation, le fait de se pencher sur les préoccupations soulevées dans le cadre d'une audience représente un noble enjeu qui se traduit par l'exécution de tâches fort significatives. En notre qualité de membres d'organismes de ce type, nous avons été désignés par le gouvernement pour nous acquitter de ces tâches de manière à en faire profiter la société. Les règles relatives à la transparence et à l'information à soumettre sont strictes. En matière de conflits d'intérêt, les codes que nous avons adoptés dictent que notre impartialité, réelle ou apparente, ne fasse aucun doute. Par exemple, les membres de l'Office national de l'énergie ne peuvent détenir aucune action de sociétés, quel que soit le secteur économique dans lequel elles évoluent.

Par conséquent, nous n'avons aucun intérêt direct, si ce n'est l'intérêt public et le désir de servir la société au mieux, lorsque vient le temps de rendre une décision. Comme l'affirmait si justement Roland Priddle, un ancien président de l'ONÉ : « La valeur qui nous définit par essence est notre équité. » C'est parce que nous sommes fiers de ce que nous accomplissons que nous avons choisi, au quotidien, d'être membres d'organismes de réglementation et de leur effectif. Pour résumer, l'intensité et la complexité accrues des audiences nous donneront l'occasion de poursuivre dans la voie dans laquelle nous sommes DÉJÀ engagés au grand profit de la société.

Un lieu de rencontre

Une audience publique ayant été définie comme une occasion à saisir afin de résoudre des problèmes, il en découle donc que dans son essence même, l'audience est un lieu de rencontre. La tâche des organismes de réglementation consiste à utiliser les nombreux outils dont nous disposons afin de promouvoir et de faciliter les échanges en ce lieu de rencontre. Par exemple, avant l'audience elle-même, les organismes peuvent avoir recours à un ou plusieurs des outils suivants :

un mécanisme approprié de règlement des différends, dont l'éventail peut aller d'une invitation informelle au dialogue jusqu'à des séances plus officielles de médiation et d'arbitrage;
des conférences techniques ou préalables à l'audience, qui servent à mieux définir le problème ou le processus devant permettre de résoudre le problème en question;
des séances communautaires, lesquelles permettent au public de mieux se préparer en vue d'une participation efficace à l'audience, ouvrant ainsi la voie à une expérience valable.

Un lieu de rencontre (suite)

Une fois l'audience mise en branle, nous avons ce qu'il faut afin de permettre au public, aux intervenants et au demandeur de faire preuve de méthode et de respect dans leurs échanges. Je ne cesse d'être impressionné par les sages principes élémentaires, qui ont évolué et ont toujours permis la tenue d'audiences publiques fort efficaces :

Une seule personne parle à la fois.
L'ordre de participation est connu, permettant ainsi de mieux se préparer.
Des spécialistes, souvent de renommée mondiale, sont sur place pour répondre aux questions de personnes du public qui ont demandé et obtenu le statut d'intervenant.
Toutes les parties, à tour de rôle, se font entendre.
Dans le cas de l'ONÉ et de nombreux autres organismes de réglementation, aucune limite de temps n'est imposée. Les participants gèrent eux-mêmes cet aspect de la question en évitant les répétitions et la recherche de faits ou d'opinions qui n'ont aucun rapport avec le problème à l'origine de l'audience.
Une fois que les faits, les chiffres et les analyses ont tous été présentés et que chacun a eu l'occasion de les remettre en question, tout le monde exprime une fois de plus son opinion sur ce que l'organisme de réglementation devrait faire. Il s'agit de la plaidoirie finale, alors que chacune des parties tente de persuader l'organisme du bien-fondé de la façon dont elle voit les choses. Qui plus est, les différentes parties ont habituellement encore une fois la possibilité d'émettre des commentaires au sujet d'arguments présentés par autrui.

Compte tenu des gains d'intensité et de complexité des audiences publiques, c'est là le genre d'outils que nous utiliserons avec toujours plus d'efficacité pour favoriser des échanges en profondeur dans un climat d'ouverture et de respect où tous cherchent à comprendre et à être compris.

La solution à des problèmes

Il découle de ce qui précède que l'organisme de réglementation a eu le loisir d'entendre les points de vue de tout le monde. Aucun raccourci n'a été pris. Les faits sont clairs et tous sont connus. Les intervenants ont bien expliqué comment ils percevaient la situation et se sont exprimés sans ambages sur les opinions avancées par autrui. Pour presque tout le monde, l'audience se termine sur cette note. Pour l'organisme de réglementation, c'est la partie la plus importante qui commence.

La résolution des problèmes s'amorce alors. La tenue d'une audience signifiait à n'en pas douter que des différends opposaient les parties en présence. La solution n'a pu être trouvée en s'en remettant exclusivement aux forces libres sur le marché. Dans notre cas, c'est le Parlement qui nous a confié le mandat de résoudre ces questions et c'est ce à quoi nous nous employons à cette étape, toujours dans le respect de notre objectif premier, qui est l'intérêt public.

L'intérêt public à l'ONÉ

À l'ONÉ, le plan stratégique adopté définit l'intérêt public comme suit :

« L'intérêt public englobe les intérêts de tous les Canadiens et Canadiennes; il s'agit d'un équilibre des intérêts économiques, environnementaux et sociaux qui change en fonction de l'évolution des valeurs et des préférences de la société. À titre d'organisme de réglementation, l'Office doit évaluer la contribution d'un projet au bien public général, et ses inconvénients éventuels, en peser les diverses conséquences et rendre une décision. »

La conclusion d'un dossier

« … et rendre une décision. »

Il s'agit là de l'apport d'un organisme de réglementation au profit de la société. Les échanges ont eu lieu. Tout le monde a été entendu. Si rien d'autre n'était fait, il est probable que les parties continueraient de débattre de la question pendant encore bien longtemps.

Le Parlement a jugé que de tels débats dans le secteur de l'énergie devaient éventuellement prendre fin. Cette décision stratégique a été prise à la suite de ce qui est connu comme le grand débat de 1956 sur les pipelines. C'est donc dire qu'il n'y a rien de neuf sous le soleil quand il est question d'intensité et de complexité des questions débattues dans le secteur de l'énergie!

Trois ans après ce grand débat, soit en 1959, la Loi sur l'Office national de l'énergie a été adoptée sous le gouvernement de John Diefenbaker. Essentiellement, 49 ans plus tard, cette loi est encore la même. Elle a bien sûr été retouchée ici et là et des retouches de ce type, il y en aura d'autres, mais lorsque nous célébrerons notre cinquantième anniversaire l'an prochain, nous célébrerons en définitive 50 années de résolution concrète de problèmes et de conclusion de dossiers.

Il est évident toutefois qu'un dossier peut être rouvert. Les parties ont en effet la possibilité de demander à l'ONÉ de modifier sa décision si, par exemple, elles ont le sentiment que l'organisme a erré ou en présence de faits nouveaux. Encore là, le processus à suivre est bien établi. En outre, le recours aux tribunaux et à ses processus tout aussi spécifiques n'est pas exclu.

Une audience publique comporte divers éléments constitutifs

Le sujet dont il est question aujourd'hui est l'intensité et la complexité croissantes des audiences publiques. Mais tout ne s'arrête pas aux audiences publiques. Les projets énergétiques sont de plus en plus intenses et complexes sous bien d'autres aspects.

L'ONÉ perçoit le processus de réglementation en rapport avec les infrastructures énergétiques sous la forme d'un cycle de vie marqué par différents temps.

Avant le dépôt de la demande
Une fois la demande déposée mais avant le début de l'audience
L'audience elle-même, soit ce dont j'ai parlé jusqu'ici
Après l'audience

Avant l'audience

Afin que les Canadiens et les Canadiennes puissent traiter des questions d'énergie de manière efficace, ils doivent connaître les règles du jeu. C'est ce que j'appellerai le cadre de réglementation. Ce cadre est principalement constitué de règlements, de directives, de publications et de décisions rendues antérieurement. Son évolution suit celle de l'intérêt public.

Par exemple, à l'ONÉ, nous avons décidé de lancer l'Initiative de consultation relative aux questions foncières. Au moyen d'une consultation étendue et intensive, l'initiative cherche à cerner les problèmes qui se posent aux personnes qui s'intéressent aux questions foncières et tente d'y trouver des solutions durables. Nous pouvons ainsi mettre à jour notre cadre de réglementation à l'égard de ces questions. Les résultats obtenus devraient permettre de beaucoup mieux orienter quiconque s'occupe de telles questions.

Un autre exemple de tâche dont l'Office s'acquitte en vue de l'amélioration de son cadre de réglementation est son association avec le Pembina Institute. Ce dernier occupe une position incomparable afin d'aider l'ONÉ à repérer les organisations non gouvernementales s'intéressant aux infrastructures énergétiques nationales dans un contexte environnemental et à s'assurer de leur participation. Comme c'est le cas avec tous les efforts déployés dans le sens d'une participation publique proactive, une meilleure compréhension des intérêts en jeu favorise la résolution des problèmes et va dans le sens d'une conception plus soignée des projets. Un tel travail permettra donc d'améliorer notre cadre de réglementation lorsqu'il s'agit de protection de l'environnement.

La tenue de réunions communautaires avant ou peu de temps après le dépôt d'une demande est encore quelque chose que nous pouvons faire dans le contexte d'une intensité et d'une complexité croissantes des audiences. Par exemple, la rétroaction a été bonne au sujet des séances qui ont été tenues dans diverses collectivités du Québec en prévision du dépôt de la demande associée au projet AccèsEst, lequel projet ayant été retiré depuis. Ces séances ont fourni aux résidants de l'information en vue d'une participation efficace à toute audience future visant ce projet. Dans cette optique, nous sommes tout disposés à nous rendre n'importe où au Canada. Nous encourageons en outre le recours au mécanisme approprié de règlement des différends afin d'améliorer le processus d'audience ou de tout simplement éliminer le besoin d'en tenir une.

Avant l'audience (suite)

Plutôt que de s'affronter dans le cadre d'une audience publique pour résoudre leurs problèmes, les parties préféreront parfois s'entretenir entre elles des questions qui les opposent pour en arriver à un règlement.

L'Office est grandement en faveur de tels règlements entre les parties. Si les échanges sont fructueux, il est habituel pour l'Office d'accepter les règlements intervenus, sauf s'ils vont à l'encontre d'un principe de réglementation élémentaire, ce qui n'est encore jamais arrivé depuis l'instauration de ce type de règlement dans les années 1990. L'Office a donné son aval à plusieurs règlements sur les droits et tarifs, à d'autres mettant en présence propriétaires fonciers et sociétés pipelinières, ainsi qu'à d'autres encore signés par des collectivités autochtones et des sociétés pipelinières. Il est d'avis que lorsque les parties touchées de plus près par un projet arrivent à s'entendre, c'est normalement à la faveur de l'intérêt public. Il est aussi d'avis qu'un organisme de réglementation n'ajoute rien de positif en tentant de modifier un règlement si aucun principe fondamental d'équité et d'intérêt public n'est enfreint. Les parties en cause sont les mieux placées pour savoir dans quelle mesure elles seront touchées par chacun des volets du règlement.

Notre processus de réglementation se divise en deux grandes avenues : celle menant à un règlement et celle menant à une audience. C'est aux parties touchées qu'il incombe de décider si elles tenteront de négocier un règlement ou si elles préfèrent se présenter devant l'Office en vue d'une audience. Il va de soi que nous sommes en faveur de discussions pouvant éventuellement mener à un règlement avant la tenue d'une audience, mais si un tel règlement ne peut être conclu ou accepté, une audience nous convient tout aussi bien.

J'ai abordé plus tôt le sujet de l'audience elle-même. J'aimerais maintenant enjamber celle-ci pour arriver au lendemain de sa conclusion.

Après l'audience

La préparation à une audience nécessite de garder à l'esprit tout un éventail de résultats possibles. Dans le cas d'infrastructures énergétiques les deux grandes possibilités sont : i) le projet est approuvé; ii) il est refusé.

Si le projet est refusé, alors rien ne va plus, sauf qu'il est possible d'en appeler du jugement ou de demander un nouvel examen de la question. Deux exemples visant à illustrer ce qui précède : les décisions rendues par l'Office au sujet d'une demande de transport d'électricité présentée par Sumas et d'une autre présentée par TransCanada en vue d'un prolongement de son réseau jusqu'à Gananoque. Si le projet est approuvé, le certificat accordé est normalement assorti de conditions à remplir, dont une qui revient toujours et voulant que le demandeur respecte les engagements pris pendant l'audience. Il est également fréquent que des conditions plus spécifiques soient greffées à l'approbation de l'Office.

Il s'agit là d'un point important. Des audiences de plus en plus intenses et complexes se traduisent par des échanges sur la teneur éventuelle des conditions imposées. L'Office s'enquiert, auprès de tous les participants à une audience, de ce que les conditions pourraient être. De cela il résulte deux choses. La première, c'est qu'il incombe à l'Office de faire respecter engagements et conditions si un projet est approuvé. C'est donc dire qu'il continue de jouer un rôle du moment de la construction jusqu'à celui de la cessation d'exploitation. L'Office est responsable devant le Parlement pendant toute la durée du cycle de vie des pipelines. La seconde chose est qu'il n'est pas nécessaire, dans le cadre d'une audience, d'aller dans les moindres détails de tous les problèmes possibles liés à un projet énergétique. Les conditions dont s'assortit un certificat constituent un outil idéal lorsqu'il s'agit de traiter de questions comme le plan définitif des installations ou le choix de techniques d'atténuation précises. Compte tenu de la philosophie de l'Office à l'égard d'une réglementation AXÉE SUR LES BUTS, la plupart du temps les conditions spécifieront les mesures à prendre. Quant à la façon de s'y prendre, il faut souvent attendre l'étape suivant l'approbation pour la connaître, alors qu'il est possible de s'appuyer sur des données plus spécifiques et des renseignements propres au terrain afin de parvenir aux meilleurs résultats possibles.

Après l'audience (suite)

Par conséquent, au moment de l'audience, il est question des conditions, puis lorsque vient le temps pour l'Office de rendre sa décision, celui-ci définira ces conditions avec précision avant d'en assortir le projet au moment de son approbation.

Étant donné que l'Office est responsable des installations pendant toute leur durée de vie, il enverra des inspecteurs sur les chantiers et fera vérifier le déroulement des activités d'exploitation. En outre, l'Office effectue des vérifications en matière de sécurité, d'excellence environnementale et de droits et tarifs en respectant un modèle fondé sur le risque. L'Office est partisan des principes défendus dans les normes ISO, notamment celles portant les numéros 9000 et 14001. Cela signifie que dans le cadre des vérifications précitées, nous concentrons notre attention sur l'existence et le fonctionnement de systèmes de gestion mis en oeuvre à partir des échelons supérieurs des sociétés que nous réglementons; donc plutôt que d'être normatifs, ces systèmes sont axés sur les buts.

L'Office s'attend également que les sociétés, de façon proactive, se préparent à la cessation d'exploitation de leurs installations. Notre Initiative de consultation relative aux questions foncières nous permettra d'apporter des précisions à ce sujet, sur les plans physique et financier. Il va de soi que nous sommes aussi présents au moment de la cessation d'exploitation puisque ce rôle nous a été confié en notre qualité d'organisme de réglementation.

Conséquemment, avec l'intensité et la complexité croissantes des audiences découlant de demandes au sujet d'installations, un des outils qui rend une audience publique plus efficace, en ciblant davantage les éléments clés liés à l'intérêt public, est la reconnaissance du fait que les échanges se poursuivent au-delà de l'audience dans le cas des projets qui sont approuvés. Nombreux sont les détails qui, puisqu'ils n'ont pas trait à l'intérêt public et qu'ils n'ont aucun poids décisionnel pour l'Office, peuvent être réglés après l'audience.

Un avenir prometteur

En conclusion, je suis d'avis que les organismes de réglementation dans le secteur énergétique au Canada, que ce soit à l'échelle du pays ou encore d'une province ou d'un territoire, ont ce qu'il faut pour faire face à une intensité et à une complexité sans cesse croissantes des audiences publiques. Je vous ai raconté l'histoire de l'ONÉ, mais j'ai le sentiment qu'elle sera reprise dans une certaine mesure par tous les membres de CAMPUT. Qui plus est, tout ne s'arrête pas aux améliorations qui sont sans cesse apportées, quel que soit l'organisme de réglementation. L'autre facette, peut-être encore plus importante, du travail de ces organismes est ce qui est accompli pour améliorer les relations entre eux. Ces contacts rendent l'ensemble du système plus efficace, notamment en termes de liens entre tout ce qui est réglementation et évaluations environnementales. Afin de souligner le bien-fondé de mon optimisme débordant à ce chapitre, qu'il me suffise de mentionner les trois points suivants :

bureau de gestion des grands projets;
initiative d'amélioration de la réglementation applicable au Nord;
travail de CAMPUT avec le Conseil des ministres de l'Énergie et des Mines.

Dans de telles conditions, j'ai le ferme sentiment que les organismes de réglementation, malgré l'intensité et la complexité croissantes des audiences publiques, continueront de s'acquitter de leur tâche avec brio et continueront aussi de chercher à se perfectionner. Cela sera possible en participant à des projets d'amélioration, en utilisant tous les outils à la disposition des organismes de réglementation, qu'il s'agisse de discussions en vue d'un règlement ou d'autres possibilités avant la tenue d'une audience, comme des réunions communautaires, en ne s'acharnant pas aux moindres détails pendant une audience publique et en s'en remettant plutôt à l'imposition de conditions. De plus, il faut être franc et direct lorsque des possibilités d'améliorer le système se présentent.

Pour communiquer avec nous

Merci d'avoir bien voulu m'écouter énoncer ma vision des audiences publiques futures. Si vous avez des idées pour continuer d'améliorer notre processus d'audience, n'hésitez pas à les partager.