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L'avenir de l'hydroélectricité au Canada

Présenté par
Gaétan Caron
Président et premier dirigeant de
l'Office national de l'énergie

Association canadienne de l'hydroélectricité
Ottawa (Ontario)

5 novembre 2008

L'avenir de l'hydroélectricité au Canada

Je remercie l'Association canadienne de l'hydroélectricité de m'avoir invité à participer au Forum 2008 ici à Ottawa. Je crois comprendre que votre association a été formée en 1998; alors, permettez-moi de vous féliciter à l'occasion de votre 10e anniversaire.

L'Office a une grande expérience dans les prévisions relatives à l'offre et à la demande d'énergie, notamment en ce qui a trait à la production hydroélectrique. Toutefois, en présentant nos perspectives pour l'hydroélectricité ici, je sens plus ou moins avoir le rôle peu enviable de « porter de l'eau à la rivière ». Quoi qu'il en soit, je crois pouvoir offrir un point de vue basé sur notre tout dernier rapport sur l'avenir énergétique.

L'énergie demeurera toujours extrêmement importante aux yeux des Canadiens. Avec notre climat nordique, notre énorme masse terrestre et nos vastes ressources naturelles, nous utilisons l'énergie pour chauffer notre foyer, assurer le transport, exploiter nos ressources et fournir des produits et services. L'énergie est essentielle à notre confort et à notre prospérité économique. L'électricité est parfois appelée le « combustible moderne », car en plus de fournir des services essentiels aux foyers et aux entreprises, elle alimente une gamme toujours croissante de gadgets télé-électroniques ou enfichables.

L'avenir du secteur de l'électricité au Canada, tout comme celui de l'ensemble de l'industrie énergétique, comportera des défis. Un des principaux défis auxquels les Canadiens devront faire face au XXI^e siècle consistera à trouver des moyens de produire de l'énergie tout en réduisant l'impact sur notre environnement.

Ordre du jour

Ma présentation aujourd'hui vous expliquera un peu le rôle de l'Office, puis les perspectives en électricité ainsi que les difficultés et occasions futures qui s'offrent aux Canadiens. Mes observations sont fondées principalement sur notre rapport phare sur l'énergie publié l'an dernier, intitulé L'avenir énergétique du Canada - Scénario de référence et scénarios prospectifs jusqu'à 2030, et sur l'expérience acquise depuis.

Les principaux objectifs de ce rapport sont de fournir une analyse détaillée des marchés énergétiques canadiens et un cadre pour le débat public sur les questions et tendances nouvelles. Le rapport examine différentes possibilités d'avenir énergétique qui pourraient s'offrir aux Canadiens d'ici 2030.

Le rapport renferme des prévisions de base - le scénario de référence - jusqu'en 2015. Trois scénarios différents, comportant chacun son propre ensemble d'hypothèses cohérentes entre elles, telles que croissance économique, mesures applicables aux enjeux environnementaux et prix de l'énergie, sont ensuite utilisés pour examiner l'avenir énergétique du Canada. Dans le cadre du rapport, nous avons étudié les tendances et enjeux reliés à la demande d'électricité, la production et l'infrastructure. Nous avons examiné les technologies naissantes et les sources d'énergie de remplacement, qui croissent rapidement et seront déterminantes dans le développement durable futur.

Beaucoup de choses ont changé depuis la publication de notre rapport il y a un an! Le monde et le milieu de l'énergie ont traversé toute une période, et ce n'est pas fini. Les cours du pétrole sont montés en 2007 à des niveaux jamais atteints auparavant, passant de 60 $ à 148 $, puis sont redescendus en l'espace d'un an! Les uns après les autres, les gouvernements ont annoncé des politiques environnementales. Le comportement du consommateur change : par exemple, l'achat de gros VUS a diminué plus vite que ce que nous aurions cru. Récemment, les marchés du crédit se sont immobilisés, menaçant l'économie et mettant au défi consommateurs et investisseurs. Dans bien des cas pour les entreprises, l'accès aux capitaux semble beaucoup plus restreint qu'il y a un an.

L'Office a entamé la mise à jour du scénario de référence afin d'intégrer certains de ces changements. Ce rapport devrait être publié à l'automne 2009, à la suite d'une série de consultations auprès de parties prenantes et d'experts en énergie partout au Canada. Ces consultations nous aident à mieux comprendre les tendances, notamment ce qui a trait à la croissance de l'économie et de la demande d'énergie, de même que les programmes et politiques nouvellement mis sur pied par les gouvernements dans le domaine de l'énergie et de l'environnement. Nous voulons déterminer à quel point l'analyse de notre scénario demeure valide.

Jusqu'à présent, malgré les disparités évidentes, les conclusions de base de notre rapport sur l'avenir énergétique semblent solides. J'aborderai ces conclusions, et certaines difficultés et possibilités qui se présenteront aux Canadiens dans les prochaines années.

Rôle de l'Office

Essentiellement, au plus haut niveau, l'Office a deux grandes responsabilités découlant de la Loi sur l'Office national de l'énergie.

Notre rôle de réglementation comprend ce qui suit : surveillance de la construction et de l'exploitation de pipelines interprovinciaux et internationaux et de lignes de transport d'électricité internationales; autorisation des droits et tarifs des sociétés pipelinières; autorisation des exportations d'énergie (pétrole, LGN, gaz et électricité) et des importations de gaz naturel.

L'Office a pour but d'assurer que les installations qu'il réglemente sont sécuritaires, qu'elles répondent aux critères environnementaux et respectent les droits des personnes susceptibles d'être touchées. La participation du public est un aspect clé de ce travail, et nous nous efforçons de réglementer efficacement. Nous voulons garantir aux Canadiens une infrastructure et des marchés énergétiques efficaces. Pour atteindre ces objectifs, nous avons élaboré des stratégies fondées sur des principes axés sur le marché et une réglementation axée sur les buts.

Une bonne information assure le meilleur fonctionnement des marchés. Nous croyons que la libre circulation de l'information contribue à l'efficacité des marchés énergétiques, et que la communication de l'information au marché contribue à l'efficience économique. Notre travail consultatif consiste entre autres à informer le gouvernement, l'industrie et le public des faits nouveaux en matière d'approvisionnement et de marchés énergétiques au moyen du Programme d'information sur l'énergie. Cela inclut la production de rapports comme L'avenir énergétique du Canada, d'autres évaluations du marché de l'énergie et l'accessibilité de l'information dans notre site Web.

Nous ne pouvons pas travailler seuls dans la poursuite de ces objectifs. Nos partenaires à l'intérieur et à l'extérieur du gouvernement jouent un rôle déterminant si nous voulons réussir. Tout le travail de l'Office est basé fondamentalement sur la consultation avec les parties prenantes.

Surveillance de l'électricité par l'Office

J'aimerais m'attarder un peu sur notre rôle de surveillance de l'électricité.

À part l'autorisation des exportations d'électricité, la plus grande partie du régime réglementaire de surveillance revient aux provinces, c'est-à-dire en ce qui a trait à l'emplacement et à l'exploitation des installations de production, de transport et de distribution. Bien que les lignes internationales de transport ne représentent qu'une petite partie du réseau complet, elles relient les réseaux provinciaux aux marchés américains voisins, permettant ainsi un important commerce international. Elles offrent aussi des avantages de fiabilité des deux côtés de la frontière internationale.

Parlant de fiabilité, l'Office a reconnu la North American Electric Reliability Corporation (NERC) en tant qu'organisation de fiabilité du service d'électricité en Amérique du Nord. Les normes de fiabilité de la NERC sont maintenant obligatoires aux États-Unis, depuis juin 2007. Les organismes de réglementation canadiens, y compris l'Office, travaillent à l'application de normes obligatoires dans leurs territoires de compétence respectifs. Nous envisageons des modifications à notre règlement (le Règlement de l'Office national de l'énergie concernant l'électricité) et, reconnaissant l'interconnexion des installations intérieures et d'exportation, nous travaillons avec les organismes de réglementation provinciaux et l'industrie afin de trouver le meilleur moyen de mettre les changements en oeuvre.

Scénarios sur l'avenir énergétique

Revenons au rapport sur l'avenir énergétique. J'aimerais revoir brièvement les scénarios.

Si vous n'étiez pas convaincus que nous traversons une période d'incertitude, nul doute que la dernière année vous a ouvert les yeux.

Les scénarios nous permettent de regarder l'avenir tout en tenant compte de l'incertitude, causée par des facteurs géopolitiques et économiques mondiaux, les tendances sociales, les décisions stratégiques futures ou les développements technologiques. Chaque scénario est basé sur un ensemble d'hypothèses cohérentes entre elles et visant à vérifier nos conclusions. Nous considérons chaque scénario comme plausible, et aucun degré de probabilité n'y est rattaché. Il est intéressant toutefois d'observer des événements qui peuvent nous porter à croire que nous vivons un scénario en particulier (comme nous allons voir plus loin).

Scénario de référence - Maintien des tendances était notre meilleure hypothèse sur l'évolution de l'offre et de la demande au Canada d'après les décisions et politiques du temps ainsi que les tendances économique et énergétiques (pétrole 50 $, gaz 7 $).

Îles fortifiées porte sur le maintien des approvisionnements en énergie en Amérique du Nord. Ce scénario comporte la croissance économique la plus lente et les prix énergétiques les plus élevés. Ces résultats sont liés à un monde préoccupé par la sécurité, où les tensions géopolitiques continues limitent l'accès à un approvisionnement bon marché sur la scène mondiale. L'accent est mis sur l'exploitation de sources d'énergie indigènes (pétrole 85 $, gaz 12 $).

Triple-E (énergie, environnement et économie) comporte des objectifs d'économie assez dynamiques à l'échelle mondiale. Ce scénario prévoit une croissance économique plus modérée résultant des compromis entre les objectifs économiques et environnementaux. La préférence est accordée aux combustibles verts, tels que carburants renouvelables, le nucléaire et le gaz naturel, et une taxe sur le carbone est appliquée. D'ici 2030, ce scénario renferme les prix de l'énergie les plus bas du point de vue des producteurs d'énergie. Cela provient d'un environnement global coopératif entraînant des approvisionnements d'énergie abondants partout dans le monde, le commerce de GNL ainsi que des programmes complets de gestion axée sur la demande d'énergie, qui ralentissent la croissance de la demande (pétrole 35 $, gaz 5,50 $).

J'aimerais souligner le fait que nous avons eu des rencontres partout au Canada avec environ 250 personnes pour concevoir les scénarios et prévoir les résultats.

Ces scénarios sont-ils toujours valables? Du point de vue des prix, le scénario des Îles fortifiées semble s'appliquer, puisque le prix du pétrole devrait se maintenir autour de 80 $ au cours de la prochaine année. Nous avons assisté à une augmentation de la gestion des approvisionnements. Par contre, le gaz naturel semble correspondre au scénario de référence/Maintien des tendances. Il est intéressant de noter que ce n'est pas le commerce de LGN qui a freiné les prix, mais plutôt l'exploitation de schistes et d'autres sources non classiques.

Demande d'électricité

La demande d'électricité est étroitement liée à la croissance démographique et économique.

La demande est la plus élevée dans le scénario de référence/Maintien des tendances, reflétant la plus forte croissance économique, quoique le déclin de la croissance, avec le temps, stabilise la demande.

Le profil de la demande des Îles fortifiées ressemble à celui de Triple-E, mais les facteurs d'entraînement sont assez différents :

L'effet de la croissance économique moindre et des prix plus élevés dans les Îles fortifiées est évident dans les années 2020.
En Triple-E, le monde le plus vert, les facteurs dominants qui freinent la demande d'électricité sont l'efficacité améliorée et les modes de vie choisis. Ces tendances sont renforcées par une taxe sur le carbone refilée aux consommateurs.

Demande d'électrité - Technologies

Tous ces scénarios seront touchés par le changement technologique. La rapidité du développement et l'adoption de nouvelles technologies varieront, mais dans tous les scénarios, les Canadiens chercheront à utiliser l'énergie et l'électricité plus efficacement.

Certaines technologies façonneront la demande d'électricité future. Elles ne sont pas toutes nouvelles. Les vétérans de l'industrie énergétique se souviendront, par exemple, de la première vague d'initiatives de gestion axée sur la demande (GAD) dans les années 1980. Elles ont été délaissées dans les années 1990, les prix étant alors peu élevés, mais elles reviennent maintenant. Par ailleurs, c'est seulement au cours des dernières années que les consommateurs d'électricité du secteur résidentiel ont pu réagir aux changements de prix selon l'heure de la journée. Cela est attribuable aux compteurs électroniques perfectionnés, qui permettent au fournisseur d'électricité de prendre des relevés à distance instantanément ou par intervalle, et de facturer les services en conséquence.

Certaines de ces technologies réduisent la demande de façon absolue (GAD et éclairage fluorescent compact, par exemple), tandis que d'autres le font sur le réseau en répartissant la consommation ou en utilisant d'autres sources d'énergie (pompes géothermiques et dispositifs d'alimentation à photopiles, par exemple).

L'évolution rapide des voitures électriques, qui n'a pas été examinée dans le rapport sur l'avenir énergétique, semble maintenant plus imminente.

Production d'électricité - Maintien des tendances

Du côté de l'offre.

La production hydroélectrique demeure la source d'électricité de choix dans le scénario de référence/Maintien des tendances.

La croissance est la plus forte les premières années avec la mise en valeur intensive de nouveaux projets hydroélectriques à Terre-Neuve-et-Labrador, au Québec, au Manitoba et en Colombie-Britannique, et de plus petits projets en Alberta et en Ontario. Le développement du cours inférieur du fleuve Churchill au Labrador et les grands projets du Manitoba devraient être réalisés, tout comme les projets hydroélectriques annoncés au Québec et en Colombie-Britannique. Bon nombre de projets hydroélectriques sont éloignés des centres de consommation et nécessiteront des investissements importants pour le transport.

Après 2015, la croissance de la demande favorise la mise en valeur des sources de production habituelles et de solutions de rechange à la production classique. La croissance est particulièrement forte au chapitre du gaz naturel, de l'énergie éolienne et de la biomasse. La production nucléaire nette croît et celle du charbon diminue, reflétant en grande partie l'abandon graduel des centrales ainsi alimentées en Ontario.

Il y a croissance de la production à petite échelle, y compris les sources d'alimentation à photopiles et de biomasse. Comme ces sources partent de très peu, elles n'ont pas un grand effet sur la production d'énergie totale au cours de la période allant jusqu'à 2030. Toutefois, ces technologies représentent de grandes possibilités localisées et pourraient ouvrir la voie à une importante plateforme de production d'électricité pour l'avenir.

Production d'électricité - Diversité des technologies

Différents choix d'approvisionnement influencent les scénarios à divers degrés. Les technologies courantes auront tendance à dominer, même dans le scénario Triple E, mais la situation évoluera surtout sous l'impulsion des autres catégories.

Comme c'est le cas pour la demande, les technologies ne sont pas toutes nouvelles. L'énergie éolienne existe depuis longtemps, mais l'éolienne moderne n'a plus grand-chose en commun avec les humbles moulins à vent auxquels s'attaquait Don Quichotte et cette technique devient de plus en plus efficace. En outre, la technologie, y compris les techniques de prévision du vent, joue un rôle immense dans l'intégration de l'éolien au réseau de distribution d'électricité.

Je crois comprendre maintenant qu'une turbine à gaz à cycle combiné en mode de cogénération (production combinée de chaleur et d'électricité) peut atteindre une efficacité thermique d'environ 90 %, toute une différence avec celle de 35 % de la turbine à gaz et à vapeur. La production au gaz naturel semble continuer à attirer les participants au marché. La construction est relativement peu coûteuse, l'installation près des centres de consommation est facile, et comme je l'ai mentionné précédemment, le prix du gaz naturel est assez bas. Si cela remplace des méthodes de production moins écologiques, il y a des gains sur le plan environnemental également.

La capture de carbone et son stockage pourraient favoriser le « charbon épuré »; l'intérêt dans ce domaine semble avoir grimpé en flèche au cours des deux dernières années.

Il sera intéressant de voir si les marchés financiers incertains auront un effet sur la capacité de faire de gros investissements dans les installations très coûteuses à long terme comme les centrales nucléaires et au charbon épuré.

Production d'électricité

Compte tenu des divers choix possibles d'approvisionnement, il est intéressant d'observer les résultats pour l'hydroélectricité dans nos autres scénarios.

Reflétant le profil de la demande intérieure, la production totale dans les scénarios Triple E et Îles fortifiées est inférieure à celle du Maintien des tendances. Cependant, les perspectives pour la production hydroélectrique demeurent essentiellement les mêmes. Pourquoi?

L'hydroélectricité fonctionne bien dans le monde écologique de Triple-E. Elle offre des avantages environnementaux relatifs aux combustibles fossiles du point de vue de la qualité de l'air et des émissions de GES. De plus, les coûts unitaires relativement bas maintiennent l'avantage concurrentiel de l'hydroélectricité, étant donné les prix moins élevés en Triple E.

L'hydroélectricité cadre bien aussi dans le monde préoccupé par la sécurité des Îles fortifiées, où les investisseurs préfèrent les ressources intérieures. Les coûts unitaires bas renforcent l'avantage de l'hydroélectricité par rapport aux prix volatiles de l'énergie dans ce scénario.

Bref, les perspectives pour l'hydroélectricité semblent solides dans un éventail de conditions éventuelles du marché.

Transferts interrégionaux - Maintien des tendances

Un autre résultat intéressant du rapport sur l'avenir énergétique est l'augmentation prévue dans le commerce interprovincial et international d'électricité.

Cela est attribuable en grande partie à l'augmentation attendue de production hydroélectrique, et dans une certaine mesure à la production excédentaire provenant de la cogénération liée aux sables bitumineux. Ces tendances pourraient occasionner une plus grande capacité de production (en grandes quantités) que nécessaire, pendant un certain temps, pour les marchés locaux. L'excédent serait exporté ou acheminé jusque dans les provinces voisines, ce qui implique une infrastructure de transport élargie. De plus, selon les circonstances, cela pourrait remplacer des méthodes de production plus coûteuses et peut-être moins écologiques dans la région importatrice.

Bien que les quantités varient, les scénarios du Triple-E et des Îles fortifiées comportent aussi davantage de transferts interrégionaux.

Nouvelles possibilités - Transport d'électricité

Une représentation simplifiée de nouveaux couloirs de transport éventuels suggère de nouveaux transferts importants :

du Labrador et du Québec à l'Ontario et au Nord-Est des États-Unis;
du nord du Manitoba à l'Ontario et à l'Ouest des États-Unis;
de l'Alberta à la C.-B., au Nord-Ouest des États-Unis et à la Californie.

Ces projets, s'ils se réalisent, contribueraient dans une certaine mesure à renforcer le réseau électrique est-ouest et à augmenter le commerce international lié aux exportations.

Bien entendu, cette représentation évoque le concept d'un réseau de distribution est-ouest. Cela n'a pas été analysé, vu qu'il faudrait des engagements financiers considérables dans les éléments d'actif de production et le transport.

L'autre point soulevé est l'interconnectivité du réseau de distribution nord-américain et la nécessité d'avoir de solides pratiques de fiabilité.

Défis reliés à l'infrastructure

Dans notre rapport sur l'avenir énergétique, nous abordons le défi de construire de nouvelles infrastructures pour le marché énergétique en général et plus précisément pour l'électricité. Les préoccupations gravitent autour de l'implantation de nouvelles installations de production et des emprises prolongées ou nouvelles pour le transport.

Outre l'énorme dépense en immobilisations et les risques qui accompagnent normalement de tels investissements, la construction des nouvelles installations prévue dans les scénarios prévoit la résolution des problèmes soulevés par les parties qui sont touchées. Il s'agit là d'une tâche importante, où promoteurs, gouvernements, organismes de réglementation et citoyens concernés jouent un rôle important.

Le besoin d'avoir plus d'installations d'un bout à l'autre du pays n'est pas unique aux lignes de transport d'électricité. Il en est de même pour les pipelines. Récemment, l'Office a entrepris l'Initiative de consultation relative aux questions foncières (ICQF), qui tente de regrouper les intérêts des propriétaires de sociétés pipelinières et ceux des propriétaires fonciers en plus d'améliorer l'accessibilité du processus de réglementation.

Le Bureau de gestion de grands projets du gouvernement fédéral est une autre initiative importante qui pourrait faciliter les grands projets énergétiques entre territoires de compétence. Ce bureau constitue un guichet unique pour les exigences réglementaires fédérales, y compris les questions socioéconomiques et environnementales.

Nous voulons entamer cet hiver un rapport sur l'infrastructure énergétique, dans lequel nous aborderons les besoins relatifs au transport et les questions connexes.

Hydroélectricité - Défis et possibilités

Nous croyons que les conclusions globales du rapport sur l'avenir énergétique demeurent solides; les possibilités et les difficultés auxquelles sont confrontés les Canadiens restent donc essentiellement les mêmes. Les défis et possibilités reliés aux aménagements hydroélectriques semblent également bien établis.

La volatilité actuelle des marchés financiers et des produits de base ajoute sans aucun doute à l'incertitude dans les prévisions énergétiques à long terme, et l'échéancier de certains événements ou projets sera probablement touché. Nous aurons l'occasion d'évaluer ces changements dans la mise à jour prochaine du scénario de référence.

Dans cette mise à jour, nous examinerons attentivement les hypothèses de base et les développements su marché dans le dernier rapport. Nous consulterons ensuite diverses parties prenantes partout au pays, notamment des représentants de l'industrie énergétique - y compris ceux qui sont ici aujourd'hui -, d'associations de consommateurs et d'autres groupes d'intérêt public, ainsi que de divers organismes de réglementation et décideurs au gouvernement. L'analyse sera ensuite achevée et le rapport sera publié plus tard en 2009.

L'intérêt pour le travail relatif à l'avenir énergétique semble aller croissant; la participation à nos consultations pourrait donc être plus grande que lors de notre dernier rapport. Nous nous réjouissons de ce précieux engagement de la part du public.

Conclusions

Les 25 prochaines années seront probablement bien différentes. Heureusement, le Canada jouit de ressources naturelles abondantes, et les Canadiens peuvent faire des choix importants qui façonneront notre avenir énergétique. Le rôle de l'Office consiste à agir comme partenaire efficace pour aider à planifier un avenir brillant et durable. Les Canadiens possèdent une boîte à outils fantastique, dont un important patrimoine de ressources hydroélectriques, et diverses options pour apporter des modifications et s'adapter à la nouvelle ère. Il n'en tient qu'à nous de faire ce qu'il faut pour maintenir et améliorer la qualité de notre vie.

Lorsque nous travaillons à des questions d'ordre énergétique, nous agissons au présent et nous investissons dans l'avenir. Les Canadiens comptent sur nous pour assurer un développement responsable du secteur de l'énergie.

Pour nous joindre

Je vous encourage également à nous donner de la rétroaction sur ce que nous faisons et des suggestions sur notre analyse, ou à discuter simplement de questions énergétiques. Nous sommes un organisme de réglementation, il est vrai, mais nous ne sommes pas cloîtrés. Nos interactions continues avec les parties prenantes du secteur de l'énergie, les propriétaires fonciers, les personnes ayant des intérêts environnementaux et les citoyens de toutes les couches de la société améliorent continuellement notre compréhension de ce qui préoccupe les Canadiens en matière de questions énergétiques. Cette compréhension nous permet d'améliorer notre rendement et d'être responsables des résultats au nom des Canadiens. Alors, communiquez avec nous.

Entre-temps, je me ferai un plaisir de répondre à vos questions. Merci de m'avoir écouté aujourd'hui et profitez bien du reste de la conférence.