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Processus de réglementation : Enjeux et possibilités

Présenté par
Strater Crowfoot
Membre de l'Office
Office national de l'énergie

Sommet des Premières nations sur l'énergie

2 avril 2007

Objet de l'exposé : parler du rôle de l'ONÉ, en plus d'aborder certains aspects particuliers de notre démarche en matière de consultation et de participation des peuples autochtones dans le cadre de nos processus, et de traiter des attentes de l'ONÉ à l'égard des promoteurs de projets.

Qu'est-ce que l'ONÉ?

Photo : Audiences de l'ONÉ sur le PGM

L'ONÉ est un organisme fédéral indépendant auquel il incombe de réglementer :

• la construction et l'exploitation de pipelines qui traversent des frontières interprovinciales ou internationales, ou encore qui franchissent les limites séparant provinces et territoires au pays;
• les droits et tarifs pipeliniers;
• les installations électriques à caractère international (p. ex., les lignes de transport qui traversent la frontière entre le Canada et les États-Unis);
• l'importation et l'exportation de gaz naturel, ainsi que l'exportation de pétrole et d'électricité;
• la mise en valeur pétrolière et gazière dans certaines régions « pionnières » (exploration, production et transport) comme la mer de Beaufort, le golfe du Saint-Laurent et la zone extracôtière de la côte Ouest de l'île de Vancouver.

En outre, l'ONÉ surveille de près les différents secteurs énergétiques; il produit des données sur certaines questions précises et publie des rapports d'Évaluation du marché de l'énergie. Nous avons récemment publié de telles évaluations sur les technologies émergentes pour la production d'électricité et sur les sables bitumineux.

Que fait l'ONÉ?

• Une présence véritablement nationale - La carte illustre les grands réseaux pipeliniers réglementés par l'ONÉ partout au Canada. Les lignes internationales de transport d'électricité en sont absentes.
• À l'heure actuelle, l'Office réglemente quelque 45 000 kilomètres de canalisations.
• La carte ne montre pas les centaines de pipelines de moindre envergure qui sont aussi de notre compétence (principalement entre le nord-est de la Colombie-Britannique et l'Alberta, entre l'Alberta et la Saskatchewan, et entre le sud de l'Ontario et les États-Unis).

Raison d'être de l'ONÉ

Notre raison d'être est le reflet du mandat que le Parlement nous a donné et cet énoncé régit toutes les activités de l'Office.

À des fins de gestion, l'énoncé en question peut être divisé en cinq buts visés par l'ONÉ :

1. Le premier but porte sur la sécurité.
2. Le deuxième but traite de protection de l'environnement.
3. Le troisième but se rapporte à l'efficience économique et est tiré directement de l'énoncé.
4. Le quatrième but évoque la participation publique et c'est la raison pour laquelle nous sommes réunis ici aujourd'hui. Dans l'accomplissement de son mandat, l'ONÉ bénéficie d'une participation efficace du public.
5. Enfin, le cinquième but a pour sujet la gestion interne de l'ONÉ.

Dans la raison d'être de l'ONÉ, il se peut que vous ayez remarqué le segment de phrase « dans l'intérêt du public ». Cela revient constamment. Il s'agit d'une notion fondamentale de la façon dont l'ONÉ réglemente projets et installations, et j'y reviendrai plus en détail.

Caractéristiques particulières de l'ONÉ

Photo : Audiences de l'ONÉ sur le PGM à Tulita/Fort Good Hope en 2006

Afin de mieux comprendre le rôle de l'ONÉ en matière de consultation et de participation, surtout dans le contexte des questions et des préoccupations autochtones au sujet des grands projets pipeliniers, il faut tenir compte de quatre éléments particuliers.

• L'ONÉ est un organisme fédéral indépendant. Nous sommes un organisme du gouvernement fédéral, mais sans lien de dépendance par rapport à ses autres activités. Il est important de bien comprendre cela dans le contexte des décisions rendues par l'Office. Les décisions des membres de l'Office ne peuvent être influencées par des ingérences de nature politique et sont impartiales, fondées sur les preuves présentées pendant les audiences.
• L'Office est un tribunal quasi judiciaire. Cela signifie que les audiences publiques de l'Office ressemblent beaucoup à celles d'un tribunal, que l'information soumise par le public aux membres de l'Office, c'est-à-dire la preuve, doit l'être sous forme de pièces justificatives consignées dans un registre public, et que toutes les personnes présentes ont la possibilité de remettre en question et de vérifier l'exactitude de la preuve ainsi déposée.
• En tant que tribunal quasi judiciaire, l'Office est lié par les règles de justice naturelle pendant ses audiences publiques. Ces règles dictent, entre autres choses, que pendant une audience publique, l'Office ne peut prendre part à des échanges privés avec l'une ou l'autre des parties en présence. L'information sur laquelle l'Office fondera sa décision devra être à la disposition de toutes les parties.
• Il est dit que les décisions de l'Office sont rendues dans l'intérêt du public, ce qui exige, de la part des membres de l'Office, de trouver un équilibre entre les avantages et les fardeaux d'un projet. Plus précisément, le rôle de l'ONÉ consiste à mettre, pour un projet donné, les aspects sécurité, sûreté, environnement et économie d'un côté de la balance, puis les opinions exprimées par le public dans l'autre plateau, avant de rendre sa décision, laquelle doit en outre tenir compte des incidences locales par rapport à celles à l'échelle régionale et même nationale. L'intérêt du public est défini de façon très large et cette définition est influencée par un alliage de facteurs locaux, régionaux et nationaux.

En dehors du mandat de l'Office...

Après avoir parlé un peu de ce que fait l'ONÉ, il est tout aussi important d'aborder ce que nous ne faisons pas de manière à mieux définir qui nous sommes.

• Il est probable que vous connaissez des organismes de réglementation provinciaux, par exemple l'OGC. L'idée est la même, mais les responsabilités ne se chevauchent pas en tous points.
• Ainsi, nous ne réglementons pas les questions d'énergie à l'intérieur même des frontières d'une province. Par conséquent, nous ne réglementons pas l'exploration, le forage de puits de gaz/pétrole ou les travaux sismiques en Colombie-Britannique, ni d'ailleurs les pipelines qui ne franchissent pas les limites provinciales.
• Par ailleurs, nous ne réglementons pas les prix de l'essence à la pompe ni ceux du gaz naturel servant au chauffage des maisons, deux rôles habituellement joués par les provinces.
• L'ONÉ n'élabore pas la politique fédérale en matière d'énergie (c'est la tâche de RNCan). Toutefois, les décisions de l'Office tiennent compte des politiques fédérales pertinentes.
• L'ONÉ ne dispose pas de sa propre source de financement pour inviter des participants à des audiences. Cependant, lorsque l'Agence canadienne d'évaluation environnementale prend part à certaines audiences, soit celles qui nécessitent une évaluation environnementale du plus haut niveau (notamment un examen par une commission), l'agence peut financer la participation. Cette incapacité d'aide financière directe peut limiter la participation effective de certaines parties aux activités de l'ONÉ. Nous en sommes conscients et nous cherchons des façons de remédier à cette situation, mais nous n'avons pas trouvé de solution pour l'instant.
• Enfin, l'ONÉ n'agit pas au nom de la Couronne puisqu'il s'agit d'un tribunal sans lien de dépendance. Donc, il ne peut pas consulter les peuples autochtones au nom de la Couronne afin de remplir une quelconque « obligation de la Couronne » qui pourrait exister.

Possibilités et attentes en matière de processus réglementaire

Photo : Audiences de l'ONÉ sur le PGM à Fort Providence

L'Office se concentre sur la consignation de la meilleure information possible dans les dossiers d'audience publique. Il exige des demandeurs qu'ils prennent rapidement contact avec les peuples autochtones pouvant être touchés et qu'ils mettent par écrit toutes les préoccupations soulevées par rapport au projet, puis qu'ils s'en occupent dans la mesure du possible. L'information en question est déposée auprès de l'Office dans le cadre de la demande présentée. De plus, l'Office invite les peuples autochtones et les autres groupes, personnes ou organisations pouvant être touchés par le projet à prendre directement part aux activités de l'Office ou à lui faire connaître leurs points de vue de manière qu'il puisse en tenir compte au moment de rendre sa décision.

Un document fort utile pour le public est celui sur « Le poids des enjeux autochtones dans les décisions de l'Office national de l'énergie », qui propose un certain nombre de questions et de réponses à ce sujet. J'en ai avec moi quelques exemplaires et il est aussi possible de s'en procurer des copies à partir de la page d'accueil de notre site Web en cliquant sur « Consultation des peuples autochtones ».

J'aimerais maintenant me pencher de plus près sur des attentes précises à l'égard des promoteurs pendant le cycle de vie des projets, ainsi que sur des possibilités qui s'offrent aux peuples autochtones et à d'autres pour s'intégrer aux processus de l'ONÉ.

Cycle de vie

Cette illustration est celle du cycle de vie type d'un projet, comme un pipeline, et la façon dont l'ONÉ le réglemente. Le public et les peuples autochtones ont la possibilité de prendre part aux processus de l'ONÉ à chacune des étapes du cycle de vie d'un projet.

En général, comme l'intérêt du public et des peuples autochtones est plus grand aux premières étapes d'un projet pipelinier, c'est-à-dire à celles de la planification, de la présentation de la demande et des audiences publiques, c'est sur ces trois aspects que je concentrerai mon attention.

Tel que mentionné précédemment, à l'étape des audiences publiques, l'Office se concentre sur l'obtention de la meilleure information possible au sujet des préoccupations des peuples autochtones et de leurs intérêts avant de rendre une décision. Les peuples autochtones disposent de trois moyens pour participer aux audiences de l'Office : exposé oral; lettre ou commentaire par écrit; intervenants à part entière. L'Office s'assure aussi de tenir ses audiences dans les collectivités qui seront les plus touchées par le projet envisagé, pour qu'un plus grand nombre de personnes puissent participer sans devoir se rendre dans une autre ville pour ce faire.

En plus d'être directement à l'écoute des peuples autochtones pouvant être touchés, l'Office demande aux promoteurs de lui fournir des renseignements quant à ses propres activités de consultation auprès du public et des peuples autochtones. Cela se fait habituellement à l'étape de la planification de tout projet. Puisque l'Office ne prend pas part à la planification, ce sont les demandeurs ou les promoteurs du projet qui fournissent l'information initiale relative à toute proposition. C'est à cette étape que le promoteur élabore la notion du projet envisagé et repère les personnes qui doivent être consultées. Même si l'ONÉ n'a pas de rôle à jouer à l'étape de la planification, il a des attentes précises à l'égard des promoteurs en ce qui a trait à la consultation du public et des peuples autochtones, et les données portant sur de telles activités doivent être soumises en même temps que la demande du promoteur.

Attentes de l'ONÉ quant à la présentation de demandes

Photo : Danse à l'occasion de la cérémonie d'ouverture des audiences de l'ONÉ sur le PGM à Inuvik en janvier 2006

L'Office présente en détail ses attentes à l'égard des promoteurs dans son Guide de dépôt, lequel renferme en quelque sorte les paramètres pour toutes les demandes présentées auprès de l'ONÉ.

Le chapitre 3 traite de l'information requise dans une demande en ce qui a trait au programme de consultation du promoteur et des résultats qui en sont attendus. De tels renseignements portent sur la consultation générale du public et sur celle, plus spécifique, des peuples autochtones. Dans son Guide de dépôt, l'ONÉ fait remarquer que « lorsque la consultation concerne des groupes autochtones, il faudrait envisager d'établir de concert avec eux un protocole de consultation adapté à leurs besoins et à leurs caractéristiques culturelles propres » (alinéa 3.3.1).

Fondamentalement, l'ONÉ cherche à comprendre les principes généraux qui guident le promoteur et son degré d'engagement à l'endroit de la consultation, la manière dont le programme de consultation est conçu de façon à tenir compte des principes et de l'engagement précités, et les résultats découlant de la mise en œuvre de ce programme, c'est-à-dire les problèmes soulevés, les solutions proposées, les questions qui restent à résoudre, et le mode de résolution envisagé ainsi que le moment de sa mise en application. Plus particulièrement, l'ONÉ s'intéresse aux activités spécifiques du promoteur et aux préoccupations précises des peuples autochtones dans la région visée par le projet.

Tel qu'indiqué un peu plus tôt, des audiences publiques sont habituellement tenues dans le cas de demandes pour des pipelines d'une longueur supérieure à 40 kilomètres. Les audiences servent à approfondir l'information présentée dans la demande. Souvent, dans la région visée par un projet, l'ONÉ organisera des réunions publiques avant les audiences afin de régler les questions de processus et de modes de participation. Toutes les parties peuvent présenter leurs points de vue à l'Office.

Lorsque l'ONÉ rend ses décisions, il tient compte de l'ensemble de l'information qui lui a été présentée.

Attentes pendant la construction et l'exploitation

L'ONÉ réglemente toutes les étapes du cycle de vie d'un projet, et ses attentes à l'endroit des promoteurs sont claires au sujet de la liaison à assurer avec les peuples autochtones et le public dans la région tout au long des étapes de la construction et de l'exploitation.

Sur approbation d'un projet, l'ONÉ imposera certaines conditions s'appliquant à sa construction et à son exploitation.

Qui plus est, la société est assujettie à l'ensemble des règlements et des directives prévus en vertu de la Loi sur l'ONÉ, notamment aux Exigences et notes d'orientation concernant les activités d'exploitation et d'entretien de l'ONÉ, spécifiquement un « programme de participation du public » permanent qui porte notamment sur les peuples autochtones pouvant être touchés.

Initiatives de l'ONÉ

Au-delà du processus officiel des audiences publiques et des attentes de l'ONÉ à l'égard des promoteurs, l'ONÉ dispose de ses propres initiatives visant à répondre aux besoins du public et des peuples autochtones.

Nous sommes constamment à la recherche de nouveaux et de meilleurs moyens plus efficaces pour la participation du public à nos processus. À l'étape de la planification et avant les audiences, toutes les parties intéressées partagent l'information qu'ils ont à leur disposition. Voici certains des renseignements importants alors mis en commun :

• la société fournit des données sur le projet;
• les peuples autochtones présentent les connaissances qu'ils ont au sujet du terrain, de l'environnement et des collectivités;
• l'ONÉ décrit les différentes étapes du processus d'audience et le rôle qu'il jouera pendant le cycle de vie du pipeline.

L'ONÉ mène aussi à terme un projet de recherche sur la participation des populations du Nord. Du personnel de l'Office a rendu visite à quatre collectivités septentrionales en janvier 2007 afin d'établir la participation souhaitée auprès de l'ONÉ et de comprendre le mode de partage de l'information à l'intérieur de ces collectivités. Il s'agit d'un projet de recherche participatif dont les résultats devraient profiter à la fois à l'ONÉ et aux collectivités, lesquelles recevront un rapport sur les pratiques de participations utilisées chez elles.

Enfin, l'ONÉ possède son propre programme de participation des Autochtones qui n'est pas lié à un projet spécifique. Le but de ce programme est plutôt de mieux comprendre les peuples autochtones de manière qu'à l'avenir, ils puissent participer de façon plus efficace aux processus de l'ONÉ lorsqu'il s'agit de présenter leurs points de vue directement à l'Office au sujet d'un projet envisagé. Le programme prévoit la visite, par du personnel de l'ONÉ, de communautés autochtones à la demande de celles-ci afin de répondre à des questions sur les processus de l'ONÉ et sur les demandes qui s'annoncent.

Les normes de service sont devenues un outil essentiel pour que notre organisation puisse procurer un service axé sur la clientèle. Par exemple, dans 80 % des cas, les motifs de décision seront connus au plus tard 12 semaines après une audience. Lorsqu'un propriétaire foncier dépose une plainte auprès de l'ONÉ, il sera informé dans les dix jours du processus qui servira à la résoudre. Les normes de service à l'égard des demandes de renseignements reçues par la voie de notre site Web prévoient une réponse dans les deux jours, mais ce délai peut être plus long dans le cas de questions complexes.

Notre but est de disposer de processus clairs et d'offrir des services de grande qualité en temps opportun aux parties prenantes.

Résumé

En résumé :

1. Dans le cadre de tout projet envisagé, l'Office tient compte des préoccupations et des intérêts des peuples autochtones avant de rendre une décision. Certains renseignements sont fournis par la promoteur à la suite de discussions avec des représentants des communautés autochtones. Au moment des audiences, l'Office peut écouter sans intermédiaire ce que les peuples autochtones ont à dire.
2. L'Office a des exigences précises et détaillées au sujet des éléments de preuve déposés par les promoteurs d'un projet pour répondre aux préoccupations soulevées par les peuples autochtones. Cette information peut être vérifiée par l'Office comme par l'une ou l'autre des parties pendant une audience publique.
3. L'ONÉ a des attentes permanentes à l'égard des promoteurs, pendant la durée de vie d'un projet pour lequel les installations ont été approuvées et construites, en ce qui concerne la participation de la collectivité.
4. En dernier lieu, l'Office continue de faire participer les peuples autochtones à ses propres activités, notamment dans le cadre de son programme de participation des Autochtones, afin que ceux-ci soient en mesure de plus efficacement prendre part aux processus de l'Office.

Pour un complément d'information

Je serai ici toute la journée. Si vous ne pouvez pas me parler aujourd'hui, il existe divers autres moyens d'obtenir de l'information au sujet de l'ONÉ.

Vous pouvez nous téléphoner sans frais au 1-800-899-1265.

Vous pouvez aussi visiter notre site Web et cliquer sur un lien utile intitulé Consultation des peuples autochtones du côté gauche de la page d'accueil.

Autrement, si vous passez par Calgary, vous pouvez nous rendre visite. Notre bibliothèque est ouverte au public.

 

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Date de modification :

2011-10-28