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Références aux questions de changements climatiques et à l'engagement du Canada à l'égard du Protocole de Kyoto dans les Décisions réglementaires de l'Office national de l'énergie 1994-2005

Robert Steedman
Chef des activités environnementales
Office national de l'énergie

Présentation au
Comité permanent de l'environnement et du développement durable

24 février 2005

Je vous remercie de m'avoir invité à vous expliquer brièvement les références aux émissions de gaz à effet de serre (GES), aux changements climatiques et à l'engagement du Canada à l'égard du Protocole de Kyoto ayant paru dans les décisions et publications récentes de l'Office national de l'énergie (l'Office). Une copie de mes notes en français et en anglais a été remise aux membres du Comité. Je crois qu'il serait préférable que je réponde à vos questions en anglais.

L'Office traite de la question des changements climatiques au moyen de divers mécanismes, dont l'un des plus importants est l'ensemble des témoignages et des opinions présentés par les participants aux audiences publiques de l'Office. Cette question est également prise en compte lors de consultations publiques sur notre planification stratégique, dans nos analyses de l'offre et de la demande d'énergie au Canada, et à d'autres occasions. De plus, le personnel de l'Office assure un suivi permanent des données scientifiques, des politiques et de la législation liées aux changements climatiques.

Mon principal message est qu'au cours de la dernière décennie, les audiences publiques et décisions réglementaires de l'Office ont reflété l'évolution des connaissances du public, de l'orientation gouvernementale et des mesures prises par l'industrie en ce qui concerne les changements climatiques. Puisque l'Office convoque des audiences au sujet de projets d'infrastructure énergétique d'envergure ou controversés, notre processus de réglementation peut devenir un point de convergence pour les préoccupations du public sur tout un éventail d'enjeux énergétiques. Que l'on pense, par exemple, aux politiques, à la technologie et à la compétence sur la réglementation de la production pétrolière et gazière, aux pipelines, à l'utilisation d'énergie, à la gestion des GES et aux changements climatiques dans le monde.

J'ai relevé six thèmes qui se dégagent des interventions de l'Office à l'égard des changements climatiques dans le contexte de l'infrastructure énergétique assujettie à la réglementation fédérale. Ce sont :

  • la compétence qu'exerce l'Office relativement aux changements climatiques mondiaux;
  • la compétence qu'exerce l'Office sur la combustion par les utilisateurs finals des combustibles transportés dans les pipelines de ressort fédéral;
  • l'importance des émissions de GES locales pour la région, le pays et le monde;
  • la production de rapports sur les émissions de GES de projets précis;
  • l'atténuation des émissions de GES de projets précis;
  • l'interprétation du Plan du Canada sur les changements climatiques.

Avant d'aller plus loin, je vous donnerai un bref aperçu du rôle et du mandat de l'Office national de l'énergie, étant donné qu'ils sont au coeur de la portée des enjeux que je vais décrire.

L'Office est un tribunal de réglementation fédéral indépendant et quasi judiciaire qui a été créé en 1959 par la Loi sur l'Office national de l'énergie. Sa raison d'être est de promouvoir la sécurité, la protection de l'environnement et l'efficience économique dans l'intérêt public canadien, en s'en tenant au mandat que le Parlement lui a conféré au chapitre de la réglementation des pipelines, ainsi que de la mise en valeur et du commerce des ressources énergétiques.

L'Office réglemente ce qui suit :

  • la construction et l'exploitation des pipelines interprovinciaux et internationaux;
  • le transport, les droits et les tarifs pipeliniers;
  • la construction et l'exploitation des lignes internationales de transport d'électricité et de certaines lignes interprovinciales désignées;
  • l'exportation et l'importation de gaz naturel;
  • l'exportation de pétrole et d'électricité;
  • les activités pétrolières et gazières dans les régions pionnières.

Il est aussi chargé de :

  • conseiller le ministre des Ressources naturelles sur les questions énergétiques, lorsque sa fonction de réglementation lui confère les connaissances voulues;
  • mener des études sur des questions énergétiques précises à la demande du ministre;
  • tenir des audiences publiques, au besoin;
  • surveiller les approvisionnements, actuels et futurs, en principaux produits énergétiques du Canada et publier des rapports à ce sujet.

L'Office rend ses décisions après avoir tenu compte de l'intérêt public de la population canadienne, c'est-à-dire qu'il met en équilibre les intérêts économiques, environnementaux et sociaux de tous les Canadiens et Canadiennes. Comme le démontre la question dont nous traitons aujourd'hui, l'intérêt public change en fonction de l'évolution des valeurs et des préférences de la société.

Les décisions réglementaires rendues par l'Office doivent obéir aux lois canadiennes. L'Office doit également prendre en compte les politiques et orientations pertinentes des organismes gouvernementaux, en plus de tous les autres éléments de preuve versés au dossier. L'Office n'établit pas de politiques, mais il rend service aux décideurs en tant que source indépendante d'information sur l'énergie.

Je vous présenterai maintenant quelques exemples de questions de changements climatiques sur lesquelles l'Office s'est prononcé dans de récentes décisions et publications. Ils prennent en compte les six thèmes mentionnés il y a quelques minutes.

Il est à noter que les Motifs de décision de l'Office sont des documents complets en soi et que les extraits et interprétations qui suivent ont pour but d'illustrer des points qui concernent l'objet de notre présentation; ils ne doivent pas être considérés comme des énoncés de politique ou des précédents réglementaires.

Une décision datant de 1994 est peut-être la première dans laquelle l'Office fait référence aux changements climatiques; elle concerne la capacité de l'ONÉ d'examiner les effets des émissions de GES à l'échelle mondiale :

« Nous devons répondre par la négative à la question...à savoir si l'Office a compétence pour examiner les effets environnementaux sur le patrimoine mondial de l'utilisation finale du gaz aux États-Unis. » (GH-3-94 « Demandes de licences d'exportation de gaz », 1994)

En 2003, l'Office décidait que l'utilisation finale du gaz naturel n'était pas pertinente au contexte réglementaire de l'ONÉ et qu'elle ne serait pas examinée en vertu de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale à moins d'être incluse dans la portée du projet :

« L'Office... a établi que l'utilisation finale du gaz n'était pas pertinente à la détermination qu'il devait faire en vertu de la Loi sur l'ONÉ. En outre, l'Office a précisé que pour examiner les effets environnementaux liés à l'utilisation finale du gaz aux termes de la LCÉE, les installations ou les entreprises liées à l'utilisation finale doivent faire partie du projet, tel qu'établi dans la portée du projet. » (GH-1-2002 « Westcoast Energy Inc. Agrandissement de la canalisation principale sud », 2003)

Les deux exemples suivants décrivent une démarche comparative utilisée, faute de critères quantitatifs, pour évaluer l'importance des émissions de GES d'un projet d'installation pipelinière :

« Le volume des gaz à effet de serre s'échappant des installations du projet représente une proportion négligeable des émissions provinciales et nationales annuelles. La Commission estime qu'elle dispose de données suffisantes pour déterminer que les émissions de ces gaz attribuables au projet seraient négligeables et qu'elles n'auraient pas d'effets négatifs éventuels importants. » (OH-1-95 « Express Pipeline Ltd. », 1996, Rapport de la Commission d'examen conjoint)

et

« La Commission souligne que, à l'heure actuelle, il n'y a aucun critère défini pour mesurer l'importance des émissions de GES dans le cadre d'une évaluation environnementale. Toutefois, les niveaux d'émissions provinciaux ou nationaux peuvent fournir un contexte utile pour l'évaluation de projets. » (GH-4-2001 « Georgia Strait Crossing Pipeline Ltd. », 2003)

L'Office a exigé des demandeurs qu'ils soient inscrits aux registres d'information sur les GES et a pris note des mesures volontaires d'atténuation des GES exécutées sous forme de remplacement de combustible. Exemples :

« La compagnie doit présenter dès que possible à l'Office et à Environnement Canada un exemplaire du plan d'action qu'elle compte mettre en application dans le cadre du programme fédéral Défi-climat (mesures volontaires) et registre, pour réduire les émissions de gaz à effet de serre découlant directement de l'exploitation du gazoduc. » (GH-3-97 « Alliance Pipeline Ltd. », 1998)

et

« La majorité des membres de la Commission prend bonne note de l'engagement de BC Hydro à compenser de 50 % l'augmentation des émissions de GES... jusqu'en 2010... Comme il s'agit d'un engagement volontaire, et qu'il n'existe encore ni réglementation ni objectif fédéraux ou provinciaux légalement contraignants sur les émissions de GES, la majorité des membres de la Commission s'est fiée à cet engagement et considère qu'il s'agit là d'une mesure concrète de gestion des émissions de GES. » (GH-4-2001 « Georgia Strait Crossing Pipeline Ltd. », 2003)

L'Office a fait remarquer dans une autre décision que les émissions résultant de nouveaux projets de gaz naturel avaient déjà été étudiées dans les projections du gouvernement du Canada sur les changements climatiques :

« ...la Commission s'appuie sur la déclaration d'Environnement Canada voulant que les émissions de GES résultant des nouveaux projets de gazoduc et de production d'énergie... aient été prises en considération dans les projections du gouvernement du Canada et ne devraient donc pas empêcher le Canada d'atteindre son objectif à l'égard du Protocole de Kyoto. » (GH-4-2001 « Georgia Strait Crossing Pipeline Ltd. », 2003)

Dans une de ses analyses du marché de l'énergie concernant « l'avenir énergétique du Canada », l'Office a constaté qu'il ne pouvait intégrer le Plan du Canada sur les changements climatiques dans les scénarios quantitatifs visant l'offre et la demande :

« En novembre 2002, le gouvernement canadien a dévoilé un plan établissant les engagements du Canada face au Protocole de Kyoto. Il faudrait cependant d'autres éléments d'information sur sa mise en oeuvre pour que nous incluions le Protocole dans l'analyse des scénarios. Aussi, nous n'en avons tenu compte dans aucun des scénarios. » (L'avenir énergétique du Canada : scénarios sur l'offre et la demande jusqu'à 2025, 2003)

En résumé, les émissions de GES, les changements climatiques et l'engagement du Canada à l'égard du Protocole de Kyoto ont été largement mis en lumière dans les audiences et analyses du marché énergétique de l'Office. L'Office juge toutefois qu'il n'a pas compétence sur les incidences à l'échelle mondiale des émissions de GES des projets pipeliniers. Pour les projets qui lui étaient soumis, l'Office a soit exigé, soit recommandé les déclarations d'émissions de GES, de même que le recours à des contreparties aux émissions de GES sous forme de remplacement de combustible.

Voilà qui met fin à ma présentation formelle. Je serai heureux de répondre aux questions du comité

 

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Date de modification :
2011-10-28