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Expérience de l'Office national de l'énergie : Leçons tirées de 45 ans d'existence

Kenneth W. Vollman
Président
Office national de l'énergie

18 octobre 2005

CRE 10th Anniversary - The National Energy Board's Experience: 45 Years of Lessons Learned

Je suis très heureux d'être ici avec vous pour célébrer le 10^e anniversaire de la création de la CRE. Je me souviens qu'au tout début de l'existence de la Comisión, les représentants de votre ministère de l'Énergie étaient venus nous voir pour discuter du rôle que devait jouer une agence de réglementation et des écueils qu'elle devait éviter. Il me semble que c'était hier; mais dix ans se sont écoulés depuis : dix ans au cours desquels la CRE a contribué de manière déterminante au développement du secteur énergétique du Mexique.

Durant ces dix années, notre organisme a grandement bénéficié des liens qu'il a noués avec le vôtre. La CRE a toujours essayé d'user de pratiques exemplaires pour gérer les défis que pose le marché énergétique mexicain, et l'ONÉ s'est inspiré de son expérience pour son propre travail de réglementation. Un exemple récent est l'information que vous nous avez communiquée concernant la question du gaz naturel liquéfié.

Je tiens à féliciter Dionisio et ses collègues pour les progrès qu'ils ont réalisés dans l'établissement de la CRE : grâce à leur travail admirable, la Comisión est un organisme de réglementation vigoureux et respecté. J'espère que les synergies que nous avons développées fructifieront pendant encore de nombreuses décennies.

Aperçu

Aujourd'hui, je vais essayer de vous communiquer les principaux enseignements que nous avons tirés de nos quarante-cinq ans d'expérience en matière de réglementation, et de voir avec vous les principaux défis auxquels nous nous sommes confrontés.

Pays et population - une comparaison

Avant de parler de l'Office national de l'énergie, j'aimerais fixer les idées en faisant quelques comparaisons entre nos deux beaux pays.

La masse continentale du Canada couvre une superficie de 10 millions de kilomètres carrés, soit cinq fois celle du Mexique. Mais son territoire cultivable est de moins de deux fois celui de votre pays.

Par contre, la population du Mexique est de trois fois celle du Canada, soit 106 millions pour 33 millions.

Comparison des marchés canadien et mexicain 2004

Le Mexique et le Canada sont des exportateurs nets de produits énergétiques.

Comme l'indique le premier graphique, nos deux pays sont d'importants producteurs et exportateurs de pétrole brut.

La situation est différence en ce qui concerne le gaz naturel : le Canada est actuellement le troisième producteur et le deuxième exportateur de gaz naturel au monde. La production gazière du Mexique est plus modeste, faisant de votre pays un importateur net de gaz naturel. En fait, nous exportons environ 55 % de notre production de gaz naturel, soit un taux comparable à vos exportations de pétrole.

Champs de responsabilité

Passons maintenant à l'activité de réglementation canadienne. L'Office national de l'énergie - l'ONÉ - est l'organisme chargé de réglementer la construction et l'exploitation de l'ensemble des pipelines interprovinciaux et internationaux de transport d'hydrocarbures qui transitent par le Canada. Ce rôle de réglementation porte sur les conditions tarifaires et les conditions de service.

Au chapitre de l'électricité, notre activité de réglementation est limitée à la construction des interconnexions transfrontalières avec les États-Unis et ne porte pas sur les tarifs de transport.

Nous assurons également la réglementation des exportations de produits énergétiques du Canada, qui concernent le pétrole, le gaz naturel et l'électricité.

Notre mandat vise également les activités d'exploration et de production portant sur certaines terres du fédéral, principalement dans le Nord du pays.

Enfin, nous avons un rôle d'expert-conseil, qui consiste principalement à fournir de l'information sur les marchés énergétiques du Canada et à conseiller le gouvernement fédéral, par le biais du ministre des Ressources naturelles du Canada.

Gazoducs et oléoducs

L'ONÉ réglemente un vaste réseau pipelinier, notamment le plus important tronçon du plus grand oléoduc de la planète, le réseau Enbridge, et l'un des plus importants gazoducs au monde, celui de TransCanada PipeLines.

Cette infrastructure pipelinière est un atout critique de la prospérité du Canada et un garant de sa situation parmi les nations modernes. Nous estimons qu'en 2005, le chiffre monétaire du volume assuré par notre réseau pipelinier approchera les 120 milliards de dollars.

Si je tiens à le mentionner, c'est que je veux souligner l'importance, pour une agence de réglementation comme la nôtre, de se donner pour objectif de faciliter le développement de l'infrastructure pipelinière. Selon moi, un organisme de réglementation ne doit jamais perdre de vue que le développement responsable des équipements d'infrastructure est une condition clé de la richesse et de la prospérité des citoyens du pays.

Exportations énergétiques réglementées par l'ONÉ : recettes annuelles

Cette image montre les recettes annuelles que le Canada a tirées de ses exportations énergétiques entre 1996 et 2004, exportations qui sont presque entièrement destinées au marché américian. Et nous savons d'ores et déjà que les chiffres pour l'année 2005 seront beaucoup plus élevés. Encore une fois, ces importantes rentrées d'exportations énergétiques sont une grande source de richesse pour le Canada.

Vision de l'ONÉ

Sur cette toile de fond, j'aimerais maintenant vous parler de la mission que nous nous sommes donnée en tant qu'organisme de réglementation : Protéger et habiliter, dans l'intérêt public canadien.

J'ai déjà discuté de certains aspects de la fonction d'habilitation. Comme je l'ai mentionné dans les diapos précédentes, nous avons pour mission de faciliter le développement d'une infrastructure énergétique responsable pour le Canada.

Cependant, nous avons également pour mission de protéger les droits des individus, notamment le droit de propriété, l'intégrité de l'environnement, la sécurité du public et les droits des sociétés expéditrices. Une bonne structure de réglementation implique une double fonction de protection ET d'habilitation. Et ces deux fonctions sont indissociables si l'on a à coeur le meilleur intérêt du public que l'on a mandat de servir.

Caractéristiques clés de l'ONÉ

Sur cette toile de fond mettant en relief le mandat de l'ONÉ et l'importance de l'infrastructure pour la prospérité économique, j'aimerais maintenant vous parler des principaux enseignements que nous avons tirés de nos quarante-cinq dernières années d'existence.

L'ONÉ obéit à quatre principes fondamentaux qui devraient être pour vous d'un intérêt particulier :

C'est un organisme juridiquement autonome, qui agit indépendamment de la politique gouvernementale.
Les membres de l'Office sont nommés pour une période de sept ans pendant laquelle ils ne peuvent posséder d'actions dans aucune compagnie.
L'Office a des pouvoirs quasi judiciaires assimilés à ceux d'un tribunal supérieur. Ses décisions ont force exécutoire.
L'Office a pour mandat général de réglementer dans l'intérêt des Canadiens.

J'aimerais vous expliquer brièvement comment chacun de ces principes a permis à l'ONÉ de remplir son mandat de manière efficace au cours de ses quarante-cinq ans d'existence.

1. Indépendance

Le gouvernement du Canada ne peut intervenir directement dans le fonctionnement ou les mécanismes de décision de l'Office.

Si le ministre souhaite intervenir auprès de l'Office, il doit le faire par voie de lettre publique.

Cette autonomie d'action a toujours été respectée et a permis à tous ceux qui sont concernés par nos activités de réglementation d'être assurés que l'ONÉ rend ses décisions avec impartialité.

Je ne crois pas qu'au cours des quarante-six ans de son histoire l'ONÉ ait jamais été accusé d'avoir pris une décision sous l'influence d'intérêts ou de facteurs politiques.

2. Membres de l'ONÉ

Les membres de l'Office viennent de divers horizons : génie, droit, économie, administration publique et environnement. Leurs décisions sont prises en fonction du bien-fondé des arguments présentés et non de considérations politiques.

Au Canada, les membres siégeants des tribunaux administratifs ont habituellement un mandat d'une durée de moins de sept ans. Selon moi, un mandat d'une durée assez longue, en l'occurrence un mandat de sept ans, favorise l'impartialité des décisions.

Nos membres sont liés par un code de conduite très rigoureux, qui interdit toute activité de nature à affecter leur objectivité, comme le fait de détenir des actions dans des sociétés d'énergie.

Cette contrainte a certes des avantages, mais elle comporte aussi des inconvénients, notamment la difficulté de trouver des personnes qualifiées pour siéger à l'Office. Cette difficulté tient au fait que les membres de l'Office ne peuvent être actionnaires et que leurs honoraires sont relativement bas comparativement au secteur privé. Je soupçonne que la situation est la même à la CRE.

3. Processus quasi-judiciaire

Ce processus est propre au régime de réglementation canadien, du moins pour ce qui concerne l'ONÉ.

Dès lors qu'une demande conséquente est déposée, la procédure d'audience publique se met en branle. Cette procédure prévoit l'inscription officielle de toutes les parties intéressées ainsi que la communication juste et équitable de toute l'information à toutes les parties concernées.

Le requérant doit déposer une preuve par écrit à l'appui de sa demande. La procédure d'audience prévoit que les intervenants peuvent interroger ou contre-interroger le requérant par voie écrite, et à l'inverse que le requérant peut interroger ou contre-interroger les intervenants.

Processus quasi-judiciaire : les bons et les mauvais côtés

L'intérêt des mécanismes quasi judiciaires est de fournir un processus transparent, auquel toutes les personnes concernées peuvent participer. Cela permet de s'assurer que les décisions sont fondées sur les facteurs en présence et non sur des facteurs exogènes.

Les décisions de l'ONÉ ont force de loi, ce qui garantit aux détenteurs de certificats que les droits qui leur sont conférés sont des droits légaux en bonne et du forme. Autrement dit, dès lors que l'Office a approuvé la délivrance d'un certificat, le détenteur est assuré qu'il a le droit légal d'exécuter son projet. Je précise toutefois que le gouvernement canadien peut confirmer ou infirmer les décisions de l'Office s'agissant des certificats. Mais le fait est qu'il a toujours respecté nos décisions.

Comme l'Office publie ses décisions avec les motifs à l'appui, il en est résulté, au fil du temps, un corpus jurisprudentiel qui favorise la cohérence et la prévisibilité des décisions.

Mais il demeure que les procédures par voie d'audience peuvent être antagonistes, fastidieuses et coûteuses, créant des conditions peu propices à l'établissement de relations positives entre les expéditeurs, les propriétaires fonciers et autres intérêts concernés. C'est pourquoi l'Office essaie de promouvoir le règlement des différends par la voie de la négociation, de la médiation et autres modes de résolution constituant une alternative à la procédure formelle des audiences.

Enfin, bien que le caractère public de nos audiences implique que quiconque est légitimement concerné par une requête est admis à participer au processus, le fait est qu'il est très difficile aux petits groupes d'intérêts d'intervenir et de se faire entendre.

4. Vaste mandat

Comme je le mentionnais précédemment, l'ONÉ a pour mandat général de prendre des règlements dans l'intérêt des Canadiens. Autrement dit, la Loi sur l'Office national de l'énergie, qui définit les pouvoirs et attributions de l'Office, investit ce dernier de pouvoirs contraignants, pour l'interprétation et l'application desquels elle lui confère beaucoup de latitude.

Bien qu'on pourrait penser qu'un tel mandat soit une invitation à outrepasser ses pouvoirs, je crois qu'il a plutôt permis à l'Office d'avoir la souplesse requise pour s'adapter aux conditions en présence. Une Loi plus limitative aurait contraint le législateur à des révisions constantes et fastidieuses de ses dispositions. Cela dit, un certain nombre de dispositifs ont été prévus pour s'assurer que l'Office agit de manière conforme et responsable, notamment la possibilité de faire appel auprès des tribunaux fédéraux. Mais l'Office a de très bonnes notes à ce chapitre et se voit normalement confirmé dans ses décisions.

Notre mandat général nous permet également de prendre des décisions de portée générale, qui tiennent compte de tous les aspects de l'intérêt public, y compris bien sûr des bénéfices éventuels pour l'intérêt national. L'un des problèmes auxquels le Canada, et aussi les États-Unis si je ne m'abuse, sont confrontés, est la multiplicité des organismes habilités à étudier un projet selon un point de vue particulier, par exemple la perspective environnementale, ou le point de vue local. L'intérêt d'une agence nationale dotée d'un mandat général est que tous les aspects de l'intérêt public sont pris en compte et reflétés dans des décisions qui s'emploient à concilier tous les facteurs en présence.

Bien sûr, l'inconvénient de la formule est qu'il faut impérativement tenir compte de toutes les dimensions pertinentes. J'ai souvent pensé qu'il serait beaucoup plus facile de réglementer en fonction d'un critère unique. L'ONÉ doit donc s'assurer que ses membres siégeants et son personnel technique aient l'éventail et le degré de compétence nécessaires pour traiter adéquatement de toutes les questions dont il est saisi. Et pour cela, il faut des budgets adéquats. Certes, la construction et le maintien d'un capital d'excellence n'est pas une mince affaire, mais je crois que c'est un défi que nous avons su relever de manière constante, année après année.

Des démarches fructueuses

Outre les quatre grands principes décrits ci-dessus, plusieurs politiques ou stratégies de réglementation nous ont toujours été fort utiles dans l'exécution de notre mandat.

Bien que nous soyons un organisme autonome et que nos décisions ne soient pas dictées par les stratèges du gouvernement, il demeure que nos décisions s'inscrivent toujours dans le contexte de la politique gouvernementale. Depuis vingt ans, l'un des pivots de notre approche réglementaire est de favoriser les solutions qui respectent les mécanismes du marché. Nous croyons que c'est toujours ce qu'il y a de plus censé, et il se trouve que cette philosophie est conforme à la politique énergétique du gouvernement canadien.
Avec les années, nous avons changé certains aspects de notre politique de réglementation, mais nous avons très rarement opéré de changement radical : je dirais que nous préférons l'évolution plutôt que la révolution dans notre façon d'aborder le changement.
Le troisième point, qui découle du précédent, est que nous avons toujours essayé de faire en sorte que nos décisions s'inscrivent dans une logique cohérente. Et je crois que ceci a été facilité par la durée relativement longue des mandats de nos membres siégeants. Je crois par ailleurs que cette durée contribue à notre mémoire institutionnelle tout en assurant la cohérence des décisions sur le long terme.
Enfin, l'ONÉ a appris qu'il vaut toujours mieux consulter les personnes concernées avant de faire des changements. Les dures leçons de l'expérience nous ont en effet enseigné qu'en maintenant le dialogue avec tous les intéressés, on obtient deux effets positifs : 1) on comprend mieux le point de vue des divers intervenants; 2) on augmente notre crédibilité en tant qu'organisme de réglementation.

Défis à relever

Dionisio m'a demandé de vous entretenir de certains des défis auxquels l'ONÉ est actuellement confronté. Je crois que ces problèmes sauront vous intéresser parce qu'ils se rattachent à notre discussion antérieure, s'agissant des aspects de notre activité qui ont bien fonctionné et ceux qui ont moins bien fonctionné.

Tout d'abord, je précise que le Canada compte plusieurs organismes décisionnaires dotés de mandats spécifiques concernant les projets d'aménagement énergétique. Ainsi, le Nord du Canada compte pas moins de quatorze agences de réglementation qui ont compétence sur un ou plusieurs aspects du gazoduc du Mackenzie. En outre, il existe plusieurs organismes de réglementation susceptibles d'intervenir dans le processus d'examen réglementaire portant sur les terminaux méthaniers. Or, cette fragmentation de l'autorité est contraire à l'efficacité et à la cohérence du processus réglementaire, tant pour les demandeurs que pour le public. Elle constitue également une entrave à la prise de décisions cohérentes à cause de la perspective limitée qu'ont la plupart des instances concernées. Et la nécessité de mettre en musique les activités de ces divers organismes de réglementation a pour effet d'allonger les délais, facteur qui n'est pas pour rassurer les investisseurs.

Au Canada, les Autochtones détiennent des droits de propriété particuliers sur le territoire. Or, dans bien des cas, le gouvernement fédéral n'a pas encore résolu la question territoriale, rendant très problématique tout projet de construction ou d'aménagement. Dans le même temps, les propriétaires fonciers du Sud du pays sont de plus en plus réticents à ce que des équipements pipeliniers transitent par leurs terres. Selon nous, la meilleure stratégie consiste à procéder à une consultation précoce et suivie, mais il s'est trouvé des cas où nous avons dû avoir recours à notre pouvoir d'expropriation pour permettre la construction d'un pipeline.

Comme je le mentionnais plus tôt, l'Office n'est pas en mesure de fournir des aides financières pour permettre aux intervenants de participer aux processus d'audience. Cela dit, je suis conscient, comme me l'ont fait remarquer mes collègues provinciaux, que des groupes d'intérêts dotés de moyens financiers adéquats peuvent contribuer très positivement à un processus de décision et avoir un effet positif sur la qualité des décisions finales. Le manque de moyens à ce niveau tend à miner notre crédibilité auprès du public et je m'inquiète des conséquences que pourrait avoir l'absence de participation citoyenne informée dans nos processus de décision.

Au Canada, des discussions intéressantes sont en cours sur la meilleure façon de concilier les impératifs environnementaux et les impératifs énergétiques. Les résultats de cette réflexion auront sûrement un impact sur nos politiques de réglementation.

Enfin, la hausse des prix de l'énergie frappe durement les consommateurs qui commencent à mettre en question les pratiques tarifaires de l'industrie. Le Canada pratique depuis vingt ans une politique énergétique où les prix du gaz et du pétrole sont dictés par le marché. Je crois que cette formule a bien servi le pays, mais elle peut être sérieusement mise en cause lorsque les prix atteignent des niveaux comme ceux que l'on a connus récemment.

Solutions de l'ONÉ face à ces défis

Comment l'ONÉ s'y prend-il pour faire face à ces défis?

Nous essayons de développer des synergies avec les autres organismes de réglementation et de trouver des moyens de collaboration pour mieux coordonner et rationaliser les mécanismes de réglementation.
Nous nous sommes dotés de lignes directrices concernant les délais de traitement requis pour nos principaux processus. Nous travaillons très fort pour que nos décisions soient rendues dans les délais normalement prévus.
Nous essayons d'établir des relations avec les groupes d'intérêt public pour les informer de nos processus et nous organisons des séances de sensibilisation pour les aider à y prendre part. Nous essayons d'aider les propriétaires fonciers et les compagnies à régler leurs différends par la voie de mécanismes de médiation informels.
Nous appuyons les amendements législatifs qui pourraient contribuer à contrer les méfaits engendrés par la fragmentation du système de réglementation. Nous aimons l'idée d'un organisme pilote tel que celui proposé dans le U.S. Energy Bill s'agissant de la FERC.
Enfin, étant donné la hausse des prix et le resserrement de l'offre, nous consacrons davantage d'efforts à la diffusion d'information sur les créneaux de marché énergétiques du Canada. L'ONÉ est connu comme une source d'information fiable et impartiale en ce qui concerne les marchés énergétiques et nous faisons de notre mieux pour informer les Canadiens sur l'état des réserves énergétiques, la situation du marché et les prix pratiqués au Canada.

Commentaires de la fin

Je conclus en disant que le rôle que doit jouer un organisme de réglementation n'est pas toujours facile : il s'agit de mettre en équilibre des intérêts souvent contradictoires, opposant expéditeurs, compagnies pipelinières, usagers et producteurs, ou encore des intérêts très divers (industrie, propriétaires fonciers, groupes autochtones, groupes écologiques, citoyens concernés, etc).

J'ajoute qu'un organisme de réglementation doit agir avec beaucoup de rigueur et de cohérence s'il veut conserver la confiance de l'industrie et du gouvernement. Cependant, il doit avoir le courage nécessaire pour changer et s'adapter, et être capable d'initier des changements quand il le faut.

Enfin, l'intégrité d'un organisme de réglementation repose sur sa réputation d'impartialité et son autonomie d'action. Et cette réputation est conditionnée à son tour par le capital de connaissances et de compétence que possède l'organisation. Pour maintenir et développer cette compétence, il faut être au diapason des problèmes de l'industrie et des préoccupations des groupes d'intérêts concernés. Encore une fois, il s'agit d'un jeu délicat de mise en équilibre, mais c'est un exercice que le Canada a appris à maîtriser. En observant Dionisio composer avec les défis que pose un environnement aussi complexe que celui du Mexique, j'en suis venu à penser qu'il est un grand maître de cet art.

Je remercie encore une fois Dionisio de son invitation et je souhaite à la CRE beaucoup d'autres décennies de succès dans le développement du secteur énergétique du Mexique pour le plus grand bénéfice des citoyens mexicains.