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Les défis de l'industrie pipelinière : le point de vue d'une régie

Elizabeth Quarshie
Membre
Office national de l'énergie

Allocution présentée à la réunion du conseil d'administration de PRCI

9 août 2004

Bon après-midi, Mesdames et Messieurs.

Merci, Monsieur le modérateur, pour ces mots de présentation.

Je suis enchantée d'être parmi vous aujourd'hui. PRCI est reconnu partout dans le monde comme un chef de file de la recherche en matière de pipelines.

En tant que régie, nous comptons beaucoup sur les travaux que des organismes tels que le vôtre produisent et publient au nom de leurs membres. De nouvelles technologies pipelinières voient sans cesse le jour et sont implantées à un rythme sans précédent (certainement à un rythme beaucoup plus rapide que celui des changements formels aux codes et aux règlements).

Des recherches approfondies, couplées à un examen rigoureux par les pairs, sont indispensables pour faire passer ces technologies de l 'état de concept à l'application concrète dans l'industrie pipelinière, en passant par la vérification du principe.

Plan

Mon allocution sera brève. Beaucoup d'entre vous connaissez déjà le rôle et les sphères de compétence de l'Office national de l'énergie (ONÉ). Pour vous rafraîchir la mémoire, je vais vous présenter quelques diapositives en guise d'introduction. Après la séance, je me ferai un plaisir de discuter plus longuement avec vous du rôle et des activités de l'Office.

J'aimerais vous parler d'abord de notre perception du rôle de la régie. En particulier, je soulignerai les défis auxquels nous nous heurtons dans l'exercice de notre rôle d'habilitation et de protection, principes jumeaux qui découlent de l'initiative du gouvernement du Canada concernant la réglementation intelligente.

Je mentionnerai brièvement certaines des actions que prend l'Office en vue de créer un environnement habilitant, c'est-à-dire un environnement caractérisé par un cadre réglementaire moins complexe et une clarté et certitude accrues au niveau des processus réglementaires, au profit de toutes les parties prenantes. J'aborderai certaines des difficultés auxquelles nous sommes confrontés dans la création d'un cadre de réglementation habilitant.

Au chapitre de la « protection », j'examinerai ce que l'Office fait pour protéger les biens et l'environnement et garantir la sécurité des gens pendant tout le cycle de vie d'un pipeline. Je m'attarderai sur certains des principaux défis et enjeux que nous rencontrons à mesure que nous travaillons à instaurer un environnement réglementaire habilitant, qui garantit aussi la protection de la population, des biens et de l'environnement. Enfin, je vous parlerai de certains des défis les plus immédiats auxquels nous sommes confrontés à titre de régie.

Office national de l'énergie

L'Office national de l'énergie est un organisme de réglementation fédéral indépendant qui a été créé par une loi fédérale en 1959. Vous remarquerez que l'Office détient un vaste mandat dont une composante essentielle consiste dans la réglementation des gazoducs et oléoducs internationaux et interprovinciaux, ainsi que des lignes internationales de transport d'électricité. En outre, l'Office exerce une surveillance sur les activités gazières et pétrolières menées dans les terres domaniales.

Un autre volet important du mandat de l'Office est la prestation de conseils au ministre des Ressources naturelles (RNCan) dans le domaine de l'énergie.

L'Office fonctionne comme une cour d'archives, ses procédures étant très semblables à celles d'un tribunal civil. Ses pouvoirs comprennent l'assermentation des témoins et leur interrogatoire ainsi que l'audition de la preuve au cours des audiences. Les particuliers, groupes d'intérêts, entreprises et autres organismes peuvent s'inscrire à titre d'intervenants ou de parties intéressées aux audiences et prendre ainsi une part active à l 'instance.

Pipelines réglementés par l'ONÉ

À l'heure actuelle, l'Office réglemente environ 45 000 km de canalisations servant au transport de gaz, de pétrole et de produits.

Le rôle de la régie

L'ONÉ a pour raison d'être de promouvoir la sécurité, la protection de l'environnement et l'efficience économique dans l'intérêt public canadien, en s'en tenant au mandat que le Parlement lui a conféré au chapitre de la réglementation des pipelines ainsi que de la mise en valeur du commerce et des ressources énergétiques.

(Nos visiteurs américains remarqueront que le mandat de l'ONÉ est comparable à ceux de la FERC et de l'Office of Pipeline Safety).

L'Office traite environ 750 demandes par année. Pour les demandes de grande portée, il tient des audiences publiques qui peuvent être orales ou menées par voie de mémoires. Les audiences se déroulent habituellement dans la région du Canada qui porte un intérêt particulier à la demande et qui sera le plus touchée par la décision de l'Office. En règle générale, les demandes sont entendues par un comité d'audience composé de trois membres de l'Office.

Le rôle de la régie (suite)

Voilà qui termine mes mots d'introduction sur l'ONÉ. Passons maintenant au sujet de mon allocution. Nous avons besoin d'énergie pour chauffer nos maisons, alimenter nos appareils ménagers, nous déplacer et fabriquer des produits.

Une infrastructure est nécessaire pour produire l'énergie et la transporter là où on en a besoin.

Pour que les investissements requis dans cette infrastructure aient lieu, il faut que les processus réglementaires soient clairs.

Le rôle de l'Office est de créer un environnement réglementaire à la fois habilitant et protecteur, qui soit adapté aux besoins des Canadiens. Cet environnement garantit que les promoteurs de projets pipeliniers comprennent le rôle dévolu à l'Office dans l'évaluation des demandes d'approbation de projets et leur offre une marge de prévisibilité (certitude réglementaire) pour ce qui concerne les délais et les exigences du processus de réglementation.

Je reviendrai plus tard à cette question. Pour l'instant, il serait utile d'examiner une initiative assez récente du gouvernement fédéral visant à réduire le fardeau de la réglementation.

La réglementation intelligente

Lorsqu'il a exposé son programme d'action de 2003, le gouvernement fédéral a présenté la réglementation intelligente comme un moyen de produire des résultats conformes à l'intérêt public. Qu'est-ce que cela signifie au juste?

Le document de consultation du gouvernement sur la réglementation intelligente précise que habiliter et protéger « implique le recours au système réglementaire pour générer des avantages sociaux et environnementaux tout en renforçant les conditions propices à une économie concurrentielle et innovatrice qui attirera l'investissement et les travailleurs qualifiés et permettra aux Canadiens de maintenir un niveau de vie élevé. La réglementation doit demeurer aussi efficace que possible...

et n'être jamais plus compliquée ou coûteuse que nécessaire. »

Le rôle de la régie
- Habiliter et protéger

Un environnement habilitant répond aux besoins des parties prenantes du point de vue de la participation, de l'information, de la clarté et de la transparence de la réglementation. Il suppose des processus aux délais prévisibles et le respect des délais fixés par l'application des normes de service appropriées, de sorte que des projets qui sont conformes à l'intérêt public puissent démarrer dans des délais opportuns.

L'Office a également le rôle d'assurer que la conception, la construction, l'exploitation et la cessation d'exploitation des pipelines soient gérées de façon à garantir la protection des biens et de l'environnement, ainsi que la sécurité des personnes.

Le rôle de protection a aussi une dimension économique, qui est de protéger les intérêts des expéditeurs tout en étant équitable envers les investisseurs.

Habiliter - Rendre la réglementation moins complexe

Au cours des 20 dernières années, la complexité du cadre de réglementation entourant les projets pipeliniers s'est incroyablement accrue. Aujourd'hui, il faut composer avec de multiples administrations dont les champs de compétence se chevauchent parfois, avec la nécessité d'évaluations environnementales et d'études approfondies, ainsi qu'avec une foule d'autres formalités qui ont semble-t-il pour effet net d'étouffer le projet.

L'Office fait ce qu'il peut pour atténuer cette complexité en prenant des initiatives telles que les rencontres prédemande avec les promoteurs, des séances d'information pour informer les gens sur le déroulement des audiences, la production de documents d'orientation évolutifs, et l'élaboration continue de règlements axés sur les buts, ce dont nous parlerons un peu plus tard.

Habiliter - Susciter la confiance du public

Susciter la confiance du public est une autre facette du rôle d'habilitation.

L'Office y parvient par l'atteinte de ses cinq grands buts :

Protéger - La réglementation axée sur les buts

La réglementation axée sur les buts (RAB) est une des stratégies clés que l'Office applique au chapitre de la protection. Il existe une large gamme de règlements, allant de dispositions normatives - où la régie dicte les méthodes à suivre par l'exploitant et contrôle la conformité au moyen d'inspections - à des règlements axés sur le rendement - dans le cas desquels la régie détermine les résultats souhaités et l'exploitant conçoit les systèmes nécessaires pour les atteindre et en fait la preuve à la régie. La réglementation axée sur les buts qu'applique l'Office est une formule hybride combinant des éléments normatifs et des éléments axés sur le rendement, qui consiste à fournir des directives claires et concises à l'exploitant tout en lui accordant la latitude nécessaire pour s'adapter à des conditions changeantes et tirer parti de nouvelles technologies.

À l'heure actuelle, l'Office a en place deux règlements axés sur les buts, soit le Règlement sur les pipelines terrestres, entré en vigueur en 1999, et le Règlement sur les usines de traitement, qui a pris effet en 2003. Ces deux règlements exigent des exploitants qu'ils instaurent divers systèmes de gestion afin de concrétiser les objectifs de sécurité et de protection environnementale qui sont énoncés dans les règlements. Chaque société conçoit des systèmes adaptés à ses propres circonstances pour atteindre ces buts. L'Office évalue si les systèmes répondent aux exigences grâce à un programme d'inspection et de vérification, et fait des recommandations lorsque des améliorations s'imposent.

Cette formule devrait donner lieu à un rendement supérieur en matière de sécurité et de protection de l'environnement du fait de l'application de systèmes conçus expressément en fonction de la situation particulière de chaque société exploitante.

L'Office élabore présentement un autre règlement axé sur les buts, soit le Règlement sur la prévention des dommages, qui sera probablement promulgué en 2005-2006.

Protéger - Gestion de l'intégrité

Un des principaux éléments axés sur les buts qu'on retrouve dans le Règlement sur les pipelines terrestres consiste dans l'obligation pour chaque société d'appliquer un programme de gestion de l'intégrité. Depuis l'adoption du Règlement, cette exigence a été incorporée dans la norme canadienne visant les réseaux de canalisations (CSA Z662). Aux États-Unis, l'Office of Pipeline Safety a récemment adopté une approche semblable au moment d 'établir des règles concernant les pipelines de transport de gaz et de liquides dangereux implantés dans des zones sujettes à de graves conséquences.

Bien que les buts soient similaires, nous avons adopté une démarche différente de celle de nos voisins du sud. Suivant notre règlement, l'exploitant a toute liberté pour concevoir la structure, le contenu et le format de son programme d'intégrité de sorte qu'il cadre le mieux avec sa situation particulière. Ce n'est pas dire, cependant, que nous pratiquons une réglementation non interventionniste. En effet, l 'Office a recours à des inspections et des vérifications périodiques pour évaluer et contrôler l'à-propos et l'efficacité des programmes de gestion de l'intégrité de l'exploitant. À ce jour, 28 vérifications du genre ont été effectuées.

En outre, nous avons fourni une orientation détaillée aux sociétés sur les éléments que devrait couvrir un programme complet de gestion de l'intégrité. Il n'est guère surprenant de voir, en comparant nos notes d'orientation non obligatoires aux règles américaines, que les différences entre les deux sont minimes.

Nous travaillons en étroite collaboration avec l'industrie à mettre au point des indicateurs de rendement significatifs qui serviront, en bout de ligne, à l'analyse comparative des niveaux de rendement. Le perfectionnement des indicateurs de rendement nous permettra, en fin de compte, de mieux utiliser nos ressources en tant que régie.

Dans le monde d'aujourd'hui, les régies ne peuvent pas travailler dans l'isolement, et elles ne le font pas non plus. C'est pourquoi nous avons conclu un protocole d'entente avec la FERC plus tôt cette année et que nous sommes en voie d'en élaborer un autre avec l'Office of Pipeline Safety des États-Unis, qui nous permettra de partager plus librement l'information et les ressources dans l'intérêt de nos parties prenantes communes.

Protéger - Transfert du savoir

Le transfert du savoir entre toutes les parties prenantes est indispensable pour continuer de garantir la sécurité des pipelines sur le plan de la conception, la construction, l'exploitation et la cessation d'exploitation. Les représentants de l'industrie se rencontrent périodiquement dans différents forums pour mettre en commun les découvertes et le savoir, de façon formelle et informelle. Les régies, quant à elles, rencontrent les parties prenantes dans le cadre d'audiences officielles ainsi que par leur participation officieuse à divers groupes de travail de l'industrie qui se penchent sur des sujets d'intérêt commun. Je pourrais vous mentionner un grand nombre d'autres exemples de tels contacts.

Il faut que l'interaction entre les parties prenantes soit constante et qu'elle soit élargie de sorte que quiconque a besoin d'intervenir dans le cycle de vie d'un pipeline, ou souhaite le faire, puisse apporter sa contribution d'une manière appropriée et efficace. L'Office a commencé à organiser des ateliers aux 18 mois afin de rencontrer les divers intervenants techniques sur une base rotative. Notre prochain atelier aura lieu au printemps 2005. Ces ateliers sont une occasion pour l'ONÉ de faire connaître l'objet et les visées de ses processus, et d'obtenir la rétroaction de l'industrie sur leur efficacité.

Le partage du savoir grâce à des événements comme la Conférence internationale sur les pipelines (IPC) (qui aura lieu à Calgary en octobre prochain) joue un rôle de premier plan du point de vue de l'avancement des nouvelles technologies et aboutit, en fin de compte, à une plus grande sécurité des pipelines. Dans cette optique, l'Office est heureux de coparrainer avec l'OPS cet automne deux volets de l'IPC portant sur les codes et les normes, d'une part, et les risques et la fiabilité, d'autre part. Le personnel de l'Office est actif autant au sein des divers comités de la CSA, où il participe à la mise au point des codes, que dans les sociétés professionnelles compétentes, pour arrêter le programme de la conférence.

Enjeux en matière de protection
- Transfert du savoir

Le transfert du savoir soulève un certain nombre de problèmes dans l'optique de la régie.

Le développement de nouvelles technologies est souvent le fruit d'investissements faits par des entreprises individuelles ou des groupes de l'industrie. Ces investissements sont effectués - on le comprend très bien - dans l'espoir de tirer parti des résultats des recherches. Ainsi, les sociétés choisissent généralement d'attendre quelque temps avant de partager les résultats de leurs labeurs avec un auditoire plus large.

En tant que régie, nous comprenons la nécessité du secret commercial. Toutefois, à titre de tribunal appelé à évaluer la preuve qui lui est présentée, l'Office constate qu'il faut trouver des façons d'assurer le partage des résultats de recherches. Sinon, comment peut-on évaluer et approuver des technologies nouvelles sans avoir accès à la source? Faute d'une divulgation complète de l'information ou d'un accès aux sources, la décision d'admettre de nouvelles technologies devient beaucoup plus épineuse, voire impossible.

Bien que cela soit probablement difficile à réaliser, il faut trouver un juste équilibre pour garantir un partage approprié de l'information.

Les défis

J'aborderai maintenant certains défis techniques qui se posent à la régie dans l'immédiat et où un effort de recherche s'avérerait des plus utiles.

D'abord, il y a deux questions environnementales qui surgissent souvent au cours de la conception et de l'évaluation réglementaire des couloirs énergétiques.

La conception des emprises a peut-être besoin d'être adaptée aux différents milieux. Par exemple, quelle est la meilleure façon d'incorporer les emprises des installations de service public dans des cadres résidentiels, agricoles ou forestiers? Des recherches sont requises sur le tracé des emprises, les normes de rétablissement de la végétation, et les caractéristiques souhaitables de l'habitat.

La restauration géotechnique demeure un défi pratique courant sur le plan de la conception, qui a des conséquences du point de vue de l'environnement et de l'intégrité de l'ouvrage. Les problèmes à résoudre sont propres au site et au milieu et comprennent notamment les phénomènes suivants :

Les défis (suite)

Les problèmes liés au vieillissement de l'infrastructure demeurent un défi. Un meilleur contrôle de la qualité et les pratiques modernes de conception et de construction permettent d'implanter des pipelines qui sont intrinsèquement plus sûrs qu'une bonne partie de l'infrastructure établie par le passé. Que nous faut-il faire pour garantir la sécurité des pipelines? Comment déterminer si un pipeline plus ancien est assez sûr?

Les capacités d'inspection interne (II) s'améliorent rapidement, notamment la possibilité de caractériser les anomalies et d'en mesurer la taille. L'accroissement de la précision des outils devrait contribuer à réduire le besoin d'excavations coûteuses à des fins de confirmation. À cet égard, des organismes tels que PRCI pourraient jouer un rôle du point de vue de l'évaluation des perfectionnements apportés aux outils.

Les projets prévus dans le Nord exigeront que les ouvriers travaillent de longues heures dans des conditions climatiques rigoureuses et à faible clarté. Assurer et maintenir la sécurité dans ces conditions pour un grand nombre de personnes sera un défi.

La construction d'ouvrages dans des environnements difficiles soulève d'autres défis, en plus de la sécurité des travailleurs. Pour étendre l'infrastructure jusqu'aux nouvelles zones d'approvisionnement, il faudra adopter des techniques de conception axées sur les contraintes et des méthodes de construction novatrices relativement aux tranchées, au soudage et à l'inspection. Il nous faut être prêts et capables d'évaluer ces nouvelles techniques à mesure qu'elles sont mises au point.

L'infrastructure en place est conçue pour transporter les ressources énergétiques du bassin sédimentaire de l'Ouest canadien vers des marchés éloignés. L'exploitation des approvisionnements classiques dans cette région et la mise en valeur de nouvelles sources dans l'Est et le Nord appellent de vastes projets d'immobilisations. Comment pouvons-nous stimuler l'investissement tout en essayant de maintenir les coûts de l'énergie à un niveau raisonnable pour tous les consommateurs?

La cessation d'exploitation des pipelines pourrait devenir un enjeu, bien que beaucoup d'efforts aient été consacrés à l'étude des responsabilités financières et légales connexes. Il reste beaucoup de travail à faire sur les aspects techniques de la cessation d'exploitation.

Les défis (suite)

Dans les nouvelles zones d'approvisionnement, le cadre de réglementation est beaucoup plus complexe et entraîne un surcroît d'exigences nouvelles et différentes sur le plan de l'approbation. Cette situation pourrait engendrer de longs délais d'examen et d'approbation. Il faut gérer les processus efficacement et les simplifier lorsque c'est possible.

De plus en plus, le grand public exige que nous lui fournissions d'amples possibilités de prendre part aux décisions de l'Office. Comment l'Office peut-il gérer ce désir accru d'être entendu tout en essayant d'instaurer un environnement habilitant pour les nouveaux projets?

Il est de plus en plus difficile d'obtenir des terrains pour l'implantation de pipelines. De plus, les emprises existantes sont soumises à des pressions venant de projets d'aménagement et d'utilisations concurrentes des sols. L'Office et les parties prenantes s'efforcent de maîtriser ces questions.

La Couronne a la responsabilité fiduciaire de faire en sorte que les Autochtones soient consultés convenablement sur tous les projets. Ceci pose un défi dans le cas des nouveaux projets.

Dernier point, mais certainement non le moindre, la législation concernant la protection de l'environnement ne cesse d'évoluer. Comment les entreprises peuvent-elles s'assurer que leurs activités demeurent conformes aux dernières exigences imposées par les divers organismes? *

* La Cour suprême du Canada, dans l'arrêt Nation haïda c. Colombie-Britannique (Ministre des Forêts), 2004&bnsp;CSC&bnsp;73, a statué par la suite que plutôt que de l'obligation de fiduciaire, « l'obligation du gouvernement de consulter les peuples autochtones et de trouver des accommodements à leurs intérêts découle du principe de l'honneur de la Couronne ».

Merci!

J'espère que mon exposé a été instructif et qu'il vous donne matière à réflexion et à discussion. Comme vous pouvez le constater, nous avons beaucoup à faire pour relever les défis que j'ai mentionnés.

En terminant, je vous remercie de nouveau de m'avoir invitée à m'entretenir avec vous et j'anticipe avec plaisir le débat qui suivra.

Merci.

 

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Date de modification :

2011-10-28