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Accueil > Discours et allocutions > Discours et allocutions 2004 > Le nouveau jeu d'équilibre : Concilier les forces du marché et la réglementation

Le nouveau jeu d'équilibre : Concilier les forces du marché et la réglementation

Présenté par
Deborah Emes
Membre de l'Office
Office national de l'énergie

26 mai 2004

Je vous remercie de m'avoir invitée à m'entretenir avec vous aujourd'hui. Le thème de cette conférence - Le nouveau jeu d'équilibre : concilier les forces du marché et la réglementation - touche une question qui me préoccupe depuis quelque temps.

Mandat de l'ONÉ

Pour mettre en contexte mes commentaires sur notre sujet de discussion, j'ai pensé qu'il serait utile de vous donner un aperçu de l'Office national de l'énergie. Pour ceux et celles qui ne le sauraient pas, l'ONÉ est une régie semblable à la Federal Energy Regulatory Commission aux États-Unis. L'ONÉ a été établi en 1959 aux termes de la Loi sur l'Office national de l'énergie et il exerce également des attributions en vertu d'autres lois, comme la Loi sur les opérations pétrolières au Canada. Cette diapositive fait voir le mandat de l'Office.

Gazoducs - Oléoducs

À l'heure actuelle, l'Office réglemente plus de 45 000 km de canalisations internationales et interprovinciales, et les exportations de gaz naturel, de pétrole et d'électricité ont procuré des recettes d'environ 40 milliards de dollars au Canada l'an dernier.

Buts généraux de l'ONÉ

Dans l'exercice de son mandat, l'Office se laisse guider par les cinq buts énoncés dans les diapositives.

Buts généraux de l'ONÉ (suite)

Le sujet de la conférence d'aujourd'hui ressortit au troisième but de l'Office - Les Canadiens et Canadiennes profitent d'une plus grande efficience économique.

Buts de la réglementation

J'ai décidé de commencer mes remarques aujourd'hui en vous parlant brièvement des buts de la réglementation, puisque la façon dont nous concilions la réglementation et le jeu des forces du marché devrait traduire les buts que nous souhaitons atteindre.

Je dirai que, jusqu'ici, les buts fondamentaux de la réglementation ont consisté à :

• faire en sorte que toute l'infrastructure socialement désirable soit construite, mais pas plus que ce qui est socialement désirable;
• prévenir les abus de pouvoir du marché.

Lorsque ces buts sont atteints, il en découle les avantages suivants :

• la société obtient l'infrastructure qu'elle désire,
• tous les coûts de production sont couverts, et l'investisseur tire un rendement équitable de son placement,
• le service public dessert tous ceux qui sont prêts à payer son coût de production, mais pas ceux qui ne sont pas disposés à le payer.

Ces résultats caractérisent aussi les marchés de concurrence. Cependant, un autre résultat propre aux marchés de concurrence, à savoir : l'encouragement de l'innovation et de l'efficience pour réduire les coûts à long terme et offrir plus de choix au client, n'a généralement pas été un des effets de la réglementation.

Pressions en faveur du changement

À compter des années 80 et 90, des pressions considérables ont été exercées pour que l'on détermine si l'encouragement de l'innovation et de l'efficience et l'accroissement des choix offerts au client pourraient être favorisés de quelque manière. À l'Office national de l'énergie, ces pressions se manifestaient souvent sous la forme de plaintes des expéditeurs alléguant que le régime de réglementation :

• faisait peu pour amener les pipelinières à fonctionner avec efficience et, au contraire, les incitait à se doter inutilement d'installations pour augmenter leur base tarifaire et toucher des rendements plus élevés;
• faisait peu pour inciter les pipelinières à répondre aux besoins des expéditeurs d'obtenir des services additionnels innovateurs;
• donnait lieu à des droits qui ne traduisaient pas toujours les conditions du marché, étant fondés strictement sur le coût de prestation du service.

Les solutions adoptées au départ tentaient d'« ajuster » le modèle grâce à des moyens comme des droits incitatifs et la tarification en fonction du rendement. Ces mesures ont remporté un certain succès, mais elles n'ont pas procuré les mêmes avantages que l'aurait fait un marché de concurrence. Ainsi, des pressions de plus en plus intenses ont été exercées pour que l'on examine la possibilité de se fier davantage aux forces du marché. En fait, certains diront que cette ligne de pensée a conduit à la construction du gazoduc d'Alliance.

Toutefois, ni les plaintes au sujet de la réglementation, ni le fait qu'il soit possible de se fier davantage aux forces du marché, à certains égards, ne signifient que les préoccupations que la réglementation était censée résoudre ont disparu.

Forces du marché ou réglementation

Étant donné que les problèmes que la réglementation était censée résoudre existent toujours, à un certain degré du moins, mais qu'il serait possible de se fier davantage aux forces du marché, au moins à certains égards, comment détermine-t-on à quel moment et de quelle façon il convient d'intervenir?

À mon avis, cette question en appelle trois autres. La première c'est : quels sont nos buts, c.-à-d. que voulons-vous obtenir? La deuxième question c'est : quelles conditions doivent exister pour que nos buts soient atteints, autrement dit, que nous faut-il faire? La troisième question c'est : quels sont les coûts associés à la mise en place de ces conditions, autant dans un contexte réglementé que dans un environnement axé davantage sur le marché, c.-à-d. quel sera le prix à payer?

J'ai indiqué plus tôt qu'une infrastructure socialement désirable, la prévention ou la limitation des abus du pouvoir de marché de même que l'innovation - pour offrir plus de choix au client et accroître l'efficience - sont les choses que nous voulons obtenir.

Que nous faut-il faire? Pour ce qui concerne la mise en place de l'infrastructure, je dirais qu'il nous faut créer un climat propice à l'investissement, c'est-à-dire un climat qui offre une perspective raisonnable d'obtenir un rendement proportionné au risque inhérent à l'investissement. Pour ce qui est de prévenir ou de limiter l'exercice d'un pouvoir de marché, je pense qu'il nous faut bien comprendre ce qui constitue un abus et mettre en oeuvre des mesures qui, soit empêchent de commettre des abus, soit retirent à ceux qui les commettent les récompenses qui en découlent.

La troisième question, c'est-à-dire les coûts inhérents à chaque approche - forces du marché ou réglementation - est la plus épineuse et c'est elle qui dictera notre ligne de conduite. En fait, cette troisième question nous oblige à aborder la notion de relation d'arbitrage.

Conditions nécessaires - Infrastructure

Pour qu'il y ait investissement dans l'infrastructure, il faut que l'on comprenne parfaitement le régime de règles sous lequel l'investissement est effectué et que l'on ait confiance que ces règles ne seront pas modifiées d'une façon arbitraire.

La réglementation traditionnelle basée sur le coût de service, dans un environnement où il n'y a pas de pressions concurrentielles externes, ou très peu, a permis efficacement de fournir cette certitude.

Or, lorsque des pressions concurrentielles existent, la réglementation traditionnelle réussit moins bien à fournir cette certitude, peu importe si les pressions viennent de concurrents réglementés ou de concurrents non réglementés, p. ex. intensification de la concurrence entre pipelines. Il s'ensuit que la volonté des actionnaires d'un fournisseur de service titulaire, soumis à une réglementation traditionnelle, de continuer d'investir dans une infrastructure désirable devient douteuse. Par ailleurs, cette situation peut aussi influer sur la volonté d'investir de nouveaux investisseurs potentiels, qui examineront si les fournisseurs de services titulaires ont été traités convenablement par leurs régies.

Ceci laisse entendre que, si nous voulons profiter des avantages inhérents à la concurrence sans enlever à l'attrait, en tant qu'investissement, que présentent les fournisseurs de services titulaires, il nous faut reconnaître les conséquences liées au fait de permettre aux pressions concurrentielles d'influer sur le bénéfice net des fournisseurs de services titulaires et accepter d'explorer de nouveaux moyens de créer pour eux un climat d'investissement acceptable.

Quels seraient ces moyens? Chaque cas doit être jugé suivant son bien-fondé et compte tenu de ses circonstances propres. Cependant, quand il s'agit de porter un jugement qui essaie d'équilibrer les avantages d'une concurrence plus intense et le maintien d'un climat d'investissement approprié, il peut être pertinent de tenir compte des facteurs suivants :

• l'importance des avantages liés au fait de permettre le jeu de la concurrence et leur degré de certitude
• la façon dont ces avantages se répartissent entre les clients
• l'impact sur la situation financière du fournisseur de services titulaire
• l'impact connexe sur les droits exigés des clients qui restent
• la possibilité de faire des changements compensateurs pour garantir l'existence d'un climat d'investissement acceptable
• l'incidence que ces changements peuvent avoir sur les clients, à court et à long terme.

Conditions nécessaires - Limitation du pouvoir du marché

Il serait tentant de penser que l'introduction d'éléments concurrentiels dans des marchés qui étaient réglementés auparavant voudrait dire qu'il n'est plus nécessaire de réglementer pour prévenir les abus de pouvoir de marché. Or, ce n'est probablement pas le cas. Les fournisseurs de services titulaires continueront, dans bien des cas, à bénéficier d'avantages considérables qui, en l'absence de contrôles, pourraient donner lieu à des abus de pouvoir de marché. Ces abus pourraient se manifester, par exemple, par la possibilité de transférer à des activités réglementées des coûts qui appartiennent à des activités non réglementées et qui devraient être imputés à ces dernières, ou encore de fournir des services dans l'arène concurrentielle à des prix inférieurs au coût de prestation. Par conséquent, la question de savoir comment on doit limiter ou prévenir les abus de pouvoir de marché est reliée au problème que nous avons soulevé au sujet de l'infrastructure et du climat d'investissement. Une limitation insuffisante de la capacité de concurrencer du fournisseur de services titulaire a pour effet de réduire les choix offerts au client et fait obstacle à l'efficience et à l'innovation, bienfaits de la concurrence. En revanche, une limitation trop rigoureuse nuit à la situation financière du fournisseur de services titulaire et peut entraîner un manque d'efficience du point de vue de la prestation des services (p. ex. ne pas lui permettre d'offrir un service, même s'il le ferait au moindre coût).

Dans l'examen de cette relation d'arbitrage, les considérations suivantes peuvent être pertinentes :

• Le risque d'abus du pouvoir de marché. Nous devons bien comprendre la différence entre un avantage concurrentiel légitime (amortissement d'actifs) et un avantage injuste ou abusif (possibilité de transférer des coûts de secteurs d'activités non réglementés à des secteurs réglementés).
• Le degré d'intervention réglementaire requis pour limiter les abus. Par exemple, serait-il suffisant de faire respecter un « code de conduite », ou faudrait-il interdire à l'entreprise d'entrer dans un secteur d'activités donné?
• L'existence d'outils permettant de suivre la situation pour voir si les règlements pris initialement préviennent les abus.
• La suffisance de ressources pour garantir l'utilisation de ces outils. Par exemple, avoir assez de vérificateurs pour s'assurer que les codes de conduite sont respectés.
• L'existence de pénalités assez sévères pour décourager les abus.

La réglementation intelligente

Tout comme leurs homologues aux États-Unis, les régies canadiennes sont aux prises avec le problème de trouver un équilibre judicieux entre la dépendance sur les forces du marché et la dépendance sur la réglementation; autrement dit, elles cherchent à assurer une « réglementation intelligente ». Cette expression est entrée dans le vocable des Canadiens par le biais du Discours du Trône de septembre 2002 (discours dans lequel le gouvernement a dévoilé le programme législatif proposé), à l'issue duquel un comité consultatif externe a été mis sur pied pour faire des recommandations au gouvernement sur les domaines où il lui faudrait revoir sa démarche de réglementation.

Que suppose la réglementation intelligente? Selon le président du comité consultatif externe, la réglementation intelligence n'est pas une déréglementation, une réduction des formalités administratives ou l'élimination de règles désuètes. Pour lui, la réglementation intelligente doit :

• instaurer la confiance et la crédibilité;
• permettre l'innovation; et
• protéger efficacement les intérêts du public.

La réglementation intelligente à l'ONÉ

Ces idées concordent avec la démarche actuelle de l'Office. À l'ONÉ, exercer une réglementation intelligente signifie axer nos efforts sur les problèmes les plus préoccupants et nous concentrer sur les résultats, plutôt que les processus. Cela signifie également que nous laissons agir les forces du marché, lorsque c'est possible, et nous encourageons les parties à régler les sujets de litige par voie de négociation, dans la mesure où les règles du jeu sont raisonnablement les mêmes pour toutes les parties à la négociation.

On peut voir cette démarche à l'oeuvre dans la façon dont l'Office aborde les activités de collecte et de traitement. En règle générale, l'Office ne réglemente pas directement les droits pipeliniers; ceux-ci sont négociés entre les parties et l'Office n'intervient que si des plaintes lui sont adressées. C'est notamment le cas des petites sociétés pipelinières, dont les droits ne sont généralement pas soumis à une réglementation sauf en cas de plainte.

Les droits et tarifs des grandes sociétés pipelinières relevant de l'Office sont aussi établis au moyen de règlements négociés, conclus suivant les lignes directrices de l'Office relatives aux règlements négociés pour le transport, les droits et les tarifs. Ces lignes directrices prescrivent que :

• Le processus de règlement doit être ouvert, et toutes les parties intéressées doivent être invitées à participer;
• Le processus ne doit pas faire entrave à la capacité de l'Office de s'acquitter de son mandat;
• Le dossier public doit inclure des renseignements suffisants pour permettre à l'Office de parvenir à une détermination;
• L'Office n'acceptera pas un règlement qui renferme des dispositions illégales ou contraires à la Loi sur l'ONÉ.

Il est important de noter que l'Office a bien précisé qu'il veut accepter ou rejeter un règlement comme un tout, au lieu de rendre des décisions sur des dispositions individuelles. En agissant de cette façon, l'Office respectera les concessions faites par les diverses parties aux négociations. L'Office a également déclaré que, dans la mesure où ses lignes directrices sont observées, il pourra conclure, dans la plupart des cas, que les droits résultants sont justes et raisonnables, sans qu'il soit nécessaire de tenir une audience publique. /p>

Les règlements qui se sont avérés fructueux alliaient le principe du coût du service et des considérations davantage axées sur le marché. D'une manière générale, le processus de règlement a bien fonctionné pour les oléoducs, mais il n'a pas donné d'aussi bons résultats dans le cas des gazoducs. Au nombre des défis rencontrés étaient la difficulté de cerner les domaines où des gains d'efficience étaient possibles du point de vue de l'exploitation et la difficulté de s'entendre sur les économies de coûts d'immobilisations.

J'ajouterai que, dans les cas où la négociation n'est pas possible, l'Office est tout à fait disposé à remplir ses fonctions de régie.

Pour obtenir des renseignements complémentaires

D'une façon plus générale, l'objectif dominant de l'Office est de fournir un cadre de réglementation clair et cohérent. De cette façon, les investisseurs peuvent agir avec la certitude qu'ils comprennent les règles du jeu et que le modèle de gestion qui sous-tend leur investissement s'appuie sur un cadre de réglementation durable. En même temps, les consommateurs ont l'assurance qu'il existe une tribune où leurs intérêts sont également pris en ligne de compte et que le régime de réglementation favorise le choix du client et limite les abus de pouvoir de marché.

Cependant, il ne suffit pas d'établir un cadre. L'Office se rend compte qu'il doit surveiller les marchés d'une façon permanente et systématique pour s'assurer qu'une infrastructure adéquate est fournie, que l'on répond aux désirs des consommateurs et que les abus de pouvoir de marché sont freinés.

Cette surveillance fait partie des activités courantes de l'Office depuis bon nombre d'années, mais il cherche actuellement à l'améliorer grâce à l'établissement de mesures de rendement. Certaines des mesures sont de haut niveau, p. ex. taux d'utilisation des pipelines, cotes des titres et des obligations des services publics, taux de rendement approuvés comparés au taux de rendement réels du capital-actions. D'autres indicateurs, de niveau moyen ou de bas niveau, examinent des éléments précis. Bien que ces indicateurs soient encore en voie d'élaboration, ils semblent prometteurs comme moyens de dépistage précoce de situations qui appellent une attention plus particulière.

De plus, l'Office continue d'effectuer des vérifications périodiques à l'égard des sociétés pipelinières de son ressort pour s'assurer qu'elles se conforment aux exigences réglementaires.

Pour ce qui concerne les choix offerts au client, l'Office s'efforce actuellement d'obtenir de meilleurs renseignements de la part des principales pipelinières réglementées au sujet de la mesure où les expéditeurs sont satisfaits de leurs services. TransCanada et Maritimes & Northeast, par exemple, communiquent à l'Office les résultats de leurs sondages maison. Par ailleurs, l'Office élabore un jeu de questions standard qu'il aimerait voir poser aux expéditeurs. L'idée serait que toutes les grandes pipelinières lui présenteraient les réponses obtenues à ces questions. L'Office n'a pas l'intention de se servir des résultats pour prendre directement des mesures de réglementation, mais ceux-ci pourraient constituer un point de départ pour une discussion sur les domaines susceptibles d'être améliorés.

En conclusion, les questions entourant la conciliation des forces du marché et de la réglementation sont épineuses. Et il nous faut être conscient que les actions prises - que ce soit en réglementant ou en s'abstenant de réglementer - comportent des coûts et des avantages qu'il faut peser avec soin. Quoi que nous fassions, le principe de la protection de l'intérêt public doit toujours primer. Merci.

 

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Date de modification :

2011-10-28