ARCHIVÉ - Mise en valeur énergétique dans l’Arctique - Perspective d’un organisme de réglementation

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Mise en valeur énergétique dans l’Arctique - Perspective d'un organisme de réglementation [PDF 1119 ko]

Mise en valeur énergétique dans l’Arctique - Perspective d’un organisme de réglementation

Roland George
membre
Office national de l’énergie

 

Réunion d'experts : La mise en valeur énergétique dans l'Arctique
32e conférence nord-américaine de l'USAEE/IAEE Anchorage (Alaska)

 

Le 29 juillet 2013

 

 

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  • Bonjour! Je vous remercie de me donner l'occasion de vous parler du rôle que joue l'Office national de l'énergie dans l'Arctique. Je me fais un plaisir de vous exposer le point de vue d'un organisme de réglementation canadien sur la mise en valeur des ressources énergétiques dans une région du monde à la fois unique et diversifiée.
  • Ma présentation portera plus particulièrement sur les responsabilités de l'Office dans l'Arctique canadien. Je vous fournirai le contexte de la manière dont nous sommes arrivés où nous en sommes aujourd'hui et de ce à quoi il faut s'attendre à l'avenir.

 

Rôle de l’Office dans l’Arctique

Rôle de l’Office dans l'Arctique : Études
géophysiques - Exploration et production - Transport

 

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  • Les responsabilités de l'Office en matière de réglementation dans le Nord canadien visent les activités d’exploration et de production pétrolières et gazières. L'Office assume ces responsabilités pendant l'ensemble du cycle de vie du puits, dès le dépôt de la demande, tout au long des travaux d'exploration et de production et même après la cessation d'exploitation du puits. Son rôle englobe un éventail de responsabilités précises, notamment la surveillance des activités suivantes :
    • les études géophysiques (les études sismiques, par exemple);
    • les forages d’exploration pour confirmer la présence de gaz ou de pétrole;
    • les forages de délimitation, pour confirmer l’étendue d’un gisement potentiel de gaz ou de pétrole;
    • le forage de puits de développement pour la production de gaz et de pétrole;
    • l’aménagement et l’exploitation d’installations de production et de transport de gaz et de pétrole;
    • la cessation d’exploitation d’un puits ou d’une installation.
  • Alors que l'Office veille à la sécurité, à la protection de l'environnement et à la conservation des ressources pétrolières et gazières, les questions relatives au régime et aux droits fonciers, aux plans de retombées économiques et à la gestion des redevances relèvent des ministères fédéraux, soit d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada et de Ressources naturelles Canada. Il existe ainsi une distinction claire entre l'aspect physique et l'aspect financier.
  • À l'heure actuelle, des activités de production de sources classiques et non classiques sont menées dans la région centrale de la vallée du Mackenzie, dans les Territoires du Nord-Ouest du Canada. Présentement, 13 licences d'exploration sont en cours pour des engagements de travaux totalisant un demi-milliard de dollars. Il est intéressant de souligner qu'en mai 2013, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada a lancé un appel de soumissions, devant se clore en septembre prochain, relativement aux droits d'exploration de six autres parcelles de terrain situées dans cette région de la vallée du Mackenzie.
  • Bien que des licences d'exploration extracôtière aient été accordées à un certain nombre de sociétés - plus précisément, 16 licences d'exploration représentant des engagements de travaux totalisant environ 2 milliards de dollars - aucune demande d'autorisation visant des activités de forage extracôtier dans l'Arctique n'a encore été déposée devant l'Office.
  • Chaque année, l'Office reçoit en moyenne 15 demandes concernant des activités dans le Nord, notamment pour l’autorisation d'exploitation, de forage d'un nouveau puits, de modification d'un puits existant et d'exécution de programmes géophysiques et géologiques.
  • Il faut comprendre que l'Office n'autorisera aucune activité d'exploration pétrolière ou gazière de son ressort à moins d'être convaincu que les plans de la société sont sécuritaires pour tous et qu'ils assurent la protection de l'environnement. Les processus d'examen environnemental préalable et d'évaluation environnementale aux termes de divers accords sur les revendications territoriales par les autochtones doivent également être menés à bien.
  • L'Office s'attend par ailleurs à ce que le processus de réglementation concernant un puits extracôtier profond dans la mer de Beaufort, au Canada, s'amorce cet été avec l'examen environnemental préalable du Comité d’étude des répercussions environnementales des Inuvialuits.

 

Revue des forages extracôtiers dans l’Arctique

Revue des forages extracôtiers dans l'Arctique cana

 

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  • En réaction à l'explosion de la plateforme Deepwater Horizon, dans le golfe du Mexique, l'Office a lancé une revue des exigences en matière de sécurité et d’environnement pour les forages extracôtiers dans l’Arctique canadien. Cet exercice, communément appelé la revue du dossier Arctique, a permis à l’Office d’étudier l’information la plus pertinente disponible sur les dangers, les risques et les mesures de sécurité associés aux forages extracôtiers dans l’Arctique canadien. L'exercice avait pour but d'obtenir des renseignements et des connaissances au moyen d'échanges fructueux et il a mené à l'établissement d'exigences de dépôt visant les forage extracôtiers dans l’Arctique canadien.
  • J'aimerais prendre un instant pour attirer votre attention sur certaines constatations et certains résultats qui se sont dégagés de la revue :
    • Premièrement, il est important de tenir compte de la perspective de la collectivité. Durant la revue, les gens du Nord nous ont dit qu'ils sont conscients de l'importance de l'énergie et qu'ils ne sont pas contre la mise en valeur des ressources, mais que les activités ne doivent pas se faire n'importe où ni à n'importe quel prix. Ils ont ajouté que si l’on doit permettre à des sociétés de forer dans les eaux de l’Arctique canadien, il faut que cela se fasse correctement.
    • Deuxièmement, sur le plan de la culture de sécurité, l'examen des causes fondamentales de nombreux incidents a révélé une trame commune : le manque, voire l’absence, de processus et de procédures pour cerner, atténuer ou éliminer les risques éventuels. Mais sous cette lacune se cache une réalité encore plus profonde, celle d’une culture organisationnelle qui ne met pas la sécurité au premier plan.
    • Troisièmement, l’Office a réaffirmé sa politique sur le forage de puits de secours au cours d’une même saison : le demandeur doit montrer dans son plan d’urgence qu’il a la capacité de forer, durant la même saison que le puits initial, un puits de secours pour maîtriser un puits non contrôlé. Le résultat souhaité de cette politique est de réduire le plus possible les répercussions nuisibles sur l’environnement. Un demandeur qui souhaiterait déroger à la politique de l’Office devrait montrer comment il s’y prendrait pour atteindre ou dépasser le résultat souhaité. C’est donc l’Office qui déciderait, au cas par cas, quels outils conviennent pour atteindre ou dépasser le résultat souhaité de la politique sur le forage d’un puits de secours au cours d’une même saison.
    • Quatrièmement, l'Office a conclu que son régime de réglementation est doté des mécanismes nécessaires pour assurer la sécurité des résidents et travailleurs dans le Nord et pour protéger l’environnement des régions arctiques, ce qui comprend la prise de règlements axés sur les buts, sur la connaissance du risque et sur le système de gestion, démarche adoptée par de plus en plus d'organismes de réglementation car elle offre davantage de souplesse quant à la manière d'atteindre la conformité, tout en assurant l'uniformité du rendement.
  • L'Office est conscient que le travail d'un organisme de réglementation n'est jamais fini. Par conséquent, et comme il a été mentionné pendant la revue du dossier Arctique, il s’est engagé à examiner et à renforcer son cadre de réglementation pour le Nord, afin de garantir que ses décisions futures concernant les demandes de forage tiendront compte de la sécurité des travailleurs et du public, ainsi que de la protection de l’environnement.

 

Cadre de réglementation pour le Nord

  1. Processus clairs et efficaces
  2. Participation significative
  3. Attentes claires à l'égard des sociétés
  4. Mécanismes de vérification de la conformité et d'application des règlements pour promouvoir la sécurité et la protection de l'environnement

 

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  • Comme il s'y est engagé au cours de la revue du dossier Arctique, l'Office poursuit ses efforts pour améliorer le cadre de réglementation de manière à rendre des décisions qui tiennent compte de la sécurité du public et des travailleurs et de la protection de l’environnement. À cette fin, l'Office :
    • s'emploie avec diligence à établir des processus de réglementation qui sont clairs et efficaces;
    • est déterminé à continuer de favoriser la participation significative des gens et des établissements du Nord, à l'échelle nationale, et de ses homologues d'ailleurs dans le monde, à l'échelle internationale;
    • établit des attentes claires à l'égard des sociétés;
    • veille à se donner des mécanismes de vérification de la conformité et d'application des règlements qui lui permettent de promouvoir la sécurité et la protection de l'environnement.

 

Processus clairs et efficaces

Revue des forages extracôtiers dans l'Arctique canadien; membres du personnel de Chevron

[Source de la photo : Revue des forages extracôtiers dans l'Arctique canadien; membres du personnel de Chevron]

 

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  • Afin d'assurer et de favoriser l'efficacité, la coordination et la prévisibilité des activités de réglementation, l'Office a noué des relations avec d'autres organismes, de réglementation ou non, tant à l'échelle nationale qu'internationale, dans le but d'éviter les chevauchements de compétence et de collaborer à l'atteinte des objectifs de réglementation communs.
    • Par exemple, l'Office a signé un protocole d'entente avec le Bureau of Safety and Environmental Enforcement (BSEE) du département de l'Intérieur des États-Unis pour encourager l'échange de renseignements entre les deux organismes ainsi que leur collaboration à l'élaboration de règlements, à l'examen de projets énergétiques particuliers et à l'établissement de pratiques exemplaires.
    • L'Office a également conclu un protocole d'entente avec le bureau des minéraux et du pétrole du Groenland en vue d'échanger de l’information relativement aux démarches de réglementation et aux événements courants et de chercher les occasions de collaboration.
    • L'Office continue aussi de travailler en collaboration avec ses partenaires de la Garde côtière dans le but d'accroître la capacité d'intervention en cas de déversement dans les eaux transfrontalières, à l'aide d'activités telles que les exercices de simulation sur table CANUSNORTH.
  • À l'échelon national, l'Office a conclu avec la plupart des organismes liés aux revendications territoriales des protocoles d'entente comportant des responsabilités en matière d'évaluation des effets environnementaux dans le Nord canadien, afin de favoriser la collaboration quant aux évaluations de chacune des parties et la mise en commun de l'expertise technique.
  • L'Office continue également de travailler avec ses partenaires des pays arctiques autres que les États-Unis, afin de résoudre les préoccupations communes.
    • À titre d'exemple, les travaux effectués par l'entremise du Conseil de l'Arctique, qui est présentement présidé par le Canada. L'un de trois sous-thèmes du Conseil pendant le mandat de deux ans du Canada à titre de président est « la mise en valeur responsable des ressources de l'Arctique ». Selon toute attente, les travaux effectués dans ce domaine favoriseront la participation du secteur et les efforts visant la prévention de la pollution par les hydrocarbures.

 

Participation significative

Carte des Territoires du Nord-Ouest

 

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  • L'Office est déterminé à favoriser la participation significative des gens et des établissements du Nord, ainsi que d'autres offices, organismes de réglementation et organismes gouvernementaux nationaux et internationaux.
  • Par contraste avec le niveau d'activité affiché par la zone extracôtière de l'Alaska, l'Arctique canadien a connu un niveau d'activité très faible au cours des 30 dernières années. C'est ainsi qu'il existe un immense besoin de rapprochement avec les gens et les établissements du Nord, afin de s'assurer qu'ils comprennent le mandat de l'Office et les occasions de participer aux instances et d'exprimer leurs préoccupations au sujet de projets futurs de mise en valeur. Depuis le début de l'année, du personnel et des membres de l'Office ont tenu plus de 50 réunions à la grandeur du Nord afin de continuer d'être à l'écoute de ceux qui seront le plus touchés par les futures activités pétrolières et gazières (la diapo montre les localités où elles ont eu lieu).
    • Ces réunions ont par exemple donné lieu à de nombreuses discussions qui ont permis à l'Office de prendre connaissance des principales préoccupations relatives à l'exploration et à la mise en valeur du pétrole et du gaz, d'expliquer son rôle et de recueillir les commentaires sur la meilleure manière de concevoir les futures activités de participation afin de favoriser la participation des gens du Nord.
    • L'Office s'attend en outre à ce que les sociétés qui souhaitent s'adonner à des activités d'exploration et de mise en valeur pétrolières et gazières travaillent en collaboration avec les gens et les établissements du Nord. Grâce à l'écoute, au respect, à l'échange de connaissances et à la mise en commun de l'expertise, il sera possible d'accroître la sécurité et la protection de l'environnement.

 

Attentes claires à l’égard des sociétés

Exigences de dépôt relatives aux forages extracôtiers dans l'Arctique

 

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  • L'Office fixe des exigences de dépôt et produit des documents d'orientation dans le but d'aider le secteur et le public à bien comprendre ses attentes relativement aux demandes.
  • Les Exigences de dépôt relatives aux forages extracôtiers dans l'Arctique canadien ont été établies en fonction des commentaires reçus pendant la revue du dossier Arctique. Il s'agit d'un document d'orientation de haut niveau pour préciser au secteur les renseignements à inclure dans une demande. L'Office a ainsi la souplesse nécessaire pour déterminer au cas par cas les renseignements particuliers qu'il doit avoir en main pour évaluer le bien-fondé d'un projet donné.
  • En complément de ces exigences de dépôt, l'Office travaille à produire des documents d'orientation plus précise qui énoncent clairement ses attentes à l'égard des sociétés.
  • Par exemple, l'Ébauche des lignes directrices en matière de viabilité financière et de solvabilité. Ces lignes directrices décrivent ce qu'un demandeur doit faire pour prouver qu'il a les ressources financières nécessaires pour mener l'activité proposée en toute sécurité et pour intervenir en cas de « scénario de pire déversement ». En d'autres termes, le demandeur doit fournir une estimation de tous les coûts associés au projet faisant l'objet de la demande ainsi qu'au scénario de pire déversement, y compris le confinement, la dépollution environnementale et l'indemnisation des parties touchées, et fournir une preuve de sa capacité d'assumer ces coûts.
  • Au nombre des autres documents d'orientation qui devraient être publiés à l’automne 2013 se trouvent ceux sur :
    • les exigences de dépôt visant les travaux géophysiques;
    • les exigences de dépôt visant les activités de forage au moyen de la fracturation hydraulique, à l'intention des demandeurs d'autorisation en vue d'activités d'exploration et de production dans les zones de pétrole de schistes de la région centrale de la vallée du Mackenzie.

 

Mécanismes pour promouvoir la sécurité et la protection de l’environnement

Inspecteur de l'ONÉ sur un site

 

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  • Lorsqu’il s’agit de la protection des Canadiens, l’Office met la sécurité et l’environnement en tête de liste de ses responsabilités et exige des sociétés qu’il réglemente dans le secteur pétrolier et gazier qu’elles améliorent constamment leur rendement en la matière.
  • À cette fin, il adopte de solides processus de vérification de la conformité et de fermes mesures de mise en application, il met à profit ses quarante et quelques années d'expertise en matière d'évaluation environnementale et il montre la voie en vue de l’adoption de changements de fond qui pourraient être nécessaires.
  • En juin dernier, l’Office a été l’hôte du Forum sur la sécurité, où il a été question, entre autres, du leadership des entreprises dans la création et le maintien d’une culture de sécurité, des systèmes de gestion efficace et de la prise de mesures du rendement en matière de sécurité. Un fort consensus a été établi relativement à ce qui suit :
    • les systèmes de gestion, la culture de sécurité ainsi que l'évaluation du rendement et la communication au public des résultats à cet égard sont essentiels;
    • la cible doit être de zéro incident;
    • la confiance du public doit être regagnée en ce qui concerne l'exploitation sécuritaire des pipelines.

 

Pour l’avenir...

Ours polaires

 

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  • Au Canada, le cadre de réglementation de la mise en valeur des ressources énergétiques dans l'Arctique est fondé sur :
    • l'expérience antérieure, notamment les leçons tirées des accidents tels que le déversement qui a suivi l'explosion de la plateforme Deepwater Horizon dans le golfe du Mexique;
    • les besoins actuels, qui comprennent un intérêt accru de la part du secteur;
    • les considérations d'avenir, qui comprennent la promotion de la sécurité, la protection de l'environnement et la conservation des ressources pétrolières et gazières dans l'Arctique canadien.
  • En ce qui concerne l'avenir, l'Office prévoit s'appuyer sur les leçons tirées et poursuivre le dialogue avec le public, le secteur, les divers niveaux de gouvernement au Canada ainsi qu'avec les gens et les établissements du Nord.
  • Et maintenant, à vous! J'ai hâte d'entendre vos commentaires et de répondre à vos questions.
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