Rôles et enjeux d’un organisme de réglementation au palier fédéral

Allocution prononcée par Peter Watson, président et premier dirigeant de l’Office national de l’énergie
Conférence du Canadian Energy Research Institute
Le 20 avril 2015

Introduction

Bonjour et merci de m’avoir invité à vous adresser la parole aujourd’hui. Le thème de la conférence cette année est particulièrement de circonstance pour moi et pour l’Office national de l’énergie. Tout comme le secteur de l’énergie en général, le milieu de la réglementation est lui aussi à une croisée des chemins alors qu’au quotidien, le rôle joué ainsi que le travail accompli sont analysés en fonction des résultats obtenus, que ce soit en matière de sécurité ou au plan économique, environnemental, social ou politique.

Je ne crois pas qu’à quelque moment que ce soit depuis la création de l’Office, il y a maintenant plus de 50 ans, cet organisme de réglementation fédéral ait déjà été associé de façon aussi patente, dans l’esprit des Canadiens, aux attentes que ceux-ci ont à l’égard de l’industrie.

L’Office se retrouve ainsi en terrain inconnu, et quand j’aborderai les enjeux auxquels il est confronté, vous constaterez que c’est peut-être justement ce virage très marqué de perception qui imprime comme nul autre facteur l’orientation des actions entreprises pour relever les défis posés, inextirpables de notre nouvelle réalité.

Terra incognita

Après un tel bouleversement de l’opinion publique, l’Office s’est retrouvé en territoire non balisé. En premier lieu, les demandes de participation aux processus en place ont grimpé en flèche.

  • Pour le projet de Kinder Morgan visant lʼagrandissement du réseau Trans Mountain, on compte plus de 400 participants, ce qui est presque sans égal dans notre histoire et certainement supérieur à que ce que nous avions lʼhabitude de voir.
  • Dans le cas du projet Énergie Est de TransCanada, la participation est encore une fois d’un ordre de grandeur très supérieur alors que 2 273 demandes avaient été reçues à la date limite fixée pour leur présentation.
  • Mais oublions les processus en place. Il est de plus en plus fréquent qu’on nous demande d’expliquer les mesures que nous prenons et les décisions réglementaires que nous rendons. Par exemple, pour ce qui est de la canalisation 9B d’Enbridge, nous avons répondu à un nombre sans précédent de demandes de la part du public, des médias et des municipalités au sujet des conditions que nous avons imposées ainsi que des méthodes que nous employons pour en vérifier le respect.
  • Tout cet intérêt ne se dément nullement lorsque nous devons examiner les demandes de mise en service.
  • La canalisation 9B illustre bien, à mon avis, ce nouvel engouement du public pour une participation accrue, qui doit s’étendre sur tout le cycle de vie des installations réglementées, construction et exploitation comprises, plutôt que de se limiter uniquement à l’étape de la présentation de la demande visant un projet.

De telles attentes ne s’intègrent pas facilement dans les processus déjà en place, et la créativité est donc de mise, ce qui n’est pas évident lorsque des parties prenantes ayant des visées précises s’emploient à fond de train à saper ou à discréditer le processus réglementaire.

On nous demande avec beaucoup d’insistance de prendre part à un débat public toujours plus passionné autour des combustibles fossiles : climatologie, gestion des gaz à effet de serre en amont et en aval ou développement énergétique. Ce sont la autant de questions qui se trouvent évidemment en dehors de la portée du mandat confié à l’Office par le Parlement.

Nous nous retrouvons ainsi sous les projecteurs et sommes l’objet d’une attention, même par-delà les frontières internationales, dont nul ne se serait douté il y a à peine cinq ans. Notre personnel en relations avec les médias vous le confirmera : alors qu’il n’y a pas si longtemps, on répondait tout au plus à quelques dizaines de demandes de renseignements par année, leur nombre se compte maintenant par centaines. La même histoire se répète du côté des demandes d’accès à l’information. Les comités parlementaires ne sont pas en reste et ils sont eux aussi nombreux à nous demander d’aller leur parler de questions d’énergie. Dans tous les cas, rien n’indique que les choses changeront sous peu.

Il faut aussi dire que, parfois, plus ça change, plus c’est pareil. Pensons simplement au rôle fondamental que joue l’Office au Canada et qui consiste à tenir les sociétés réglementées responsables de la protection de l’environnement ainsi que de la sécurité de l’infrastructure énergétique pendant tout son cycle de vie, de la construction jusqu’à la cessation d’exploitation. Au moment où les projets sont construits, l’Office est présent. Lorsqu’ils sont en service, l’Office est aussi présent. Alors qu’ils arrivent à la fin de leur durée de vie utile et qu’il faut en cesser l’exploitation, l’Office est encore une fois présent pour s’assurer que les travaux sont effectués en toute sécurité, d’une façon qui ne met en danger ni l’environnement, ni le public.

Nous continuerons de nous acquitter de cette tâche avec les honneurs.

Mais le contexte dans lequel nous nous exécutons se métamorphose et nous devons réagir en conséquence, sans quoi, nous risquons de laisser échapper de belles occasions de faire encore mieux. En fait, je dirais même que nous risquons une perte de confiance totale à l’égard du secteur énergétique, à l’heure même où cette confiance, selon une perspective sociale et économique, ne saurait être plus précieuse.

Maintien du cap

Comme je viens de le dire, il me semble que le changement le plus important à survenir dans le monde de la réglementation est l’intérêt sans précédent que nous démontre le public.

Il est peu probable que cet intérêt s’évanouisse dans un avenir prévisible, ce qui signifie qu’en notre qualité d’organisme de réglementation, nous devons être prêts à parler bien davantage de ce que nous faisons et des méthodes que nous employons pour réaliser notre travail. Nous devons être plus présents.

À l’Office, nous prenons des mesures réfléchies et bien dosées en vue de la démystification de nos processus. Le fer de lance de notre stratégie pour maintenir le cap : se rapprocher des Canadiens.

J’ai beaucoup voyagé ce printemps pour échanger avec des parties prenantes de partout au Canada. J’ai rencontré à cette occasion des dirigeants municipaux, des premiers intervenants, des représentants de groupes environnementaux, et j’en passe. L’une des choses que j’ai alors apprises, c’est que ce n’est vraiment pas tout le monde qui connaît nos processus réglementaires. Les parties prenantes ne savent pas toujours exactement si elles peuvent avoir un mot à dire au sujet d’un projet qui nous a été présenté, ni quand ou comment.

Certaines craignent que si elles ne disent rien au tout début, elles devront alors se tenir coi indéfiniment, ce qui mène tout naturellement à des centaines et des centaines de demandes de participation en présence d’un projet d’envergure.

Manifestement, notre message n’est pas compris de tous lorsque nous disons, en toute franchise, que l’Office est présent à toutes les étapes de la construction et de l’exploitation d’un projet. On ne réalise pas qu’il est possible en tout temps de soulever un point quelconque auprès de l’organisme de réglementation et de profiter de son soutien pour résoudre une question qui pourrait se poser. Une bonne connaissance des activités de réglementation est essentielle en vue d’une participation efficace au niveau communautaire, et ce pendant toute la durée de vie utile de l’infrastructure énergétique.

Les organismes de réglementation et les diverses communautés doivent unir leurs efforts du début à la fin du cycle de vie des installations, et j’entends par là qu’il faut partager davantage d’information, non seulement sur la façon dont les demandes visant de telles installations sont approuvées ou rejetées, mais aussi, dans le cas d’une approbation, sur les conditions imposées afin d’en permettre la construction et l’exploitation, ainsi que sur la manière dont les sociétés devraient être tenues responsables pour le respect de chacune d’entre elles.

Nous devons en outre être prêts à discuter de choses comme les plans d’intervention en cas d’urgence avec les personnes mêmes qui seraient directement touchées dans une telle situation. Il ne suffit pas de les rassurer quant à l’existence de plans quasi irréprochables en la matière; il faut profiter des connaissances qu’elles ont de l’endroit, être au courant des enjeux ou des avantages propres à l’infrastructure et savoir comment tout cela pourrait jouer.

Je m’en remets encore ici à la canalisation 9B, qui constitue la nouvelle norme, pour illustrer mon propos. L’Office travaille actuellement à l’élaboration d’un protocole d’entente avec la Communauté métropolitaine de Montréal pour une meilleure diffusion de l’information, qu’il s’agisse de préoccupations de gens de la région ou d’activités de réglementation.

Il nous faut rendre publics davantage de renseignements sur le rendement d’un projet pour bien montrer dans quelle mesure le respect des règlements permet de maintenir le produit dans les canalisations, et pour bien montrer aussi comment nous travaillons de concert avec les sociétés pour atteindre l’objectif de zéro incident. Ces dernières années, l’Office a progressé à pas de géant quand on parle de transparence. Par exemple, les mesures qu’il prend pour faire respecter la loi sont affichées en ligne. Il cherche aussi à orienter l’industrie dans la même direction, surtout pour les éléments d’information d’importance suprême comme, tel que je l’ai mentionné précédemment, les plans d’intervention en cas d’urgence, qui touchent non seulement la société et l’organisme de réglementation, mais aussi, de façon directe et cruciale, les communautés visées.

Actif dans le domaine de la sécurité

Il est indispensable de bien expliquer les mesures que nous prenons, comme organisme de réglementation, pour assurer la sécurité des personnes. Dans cette salle, nul ne sera surpris d’entendre que la sécurité est la grande préoccupation des Canadiens à qui je parle, d’un bout à l’autre du pays, et c’est aussi très certainement ce qui préoccupe le plus l’organisme de réglementation que je représente.

Nous nous efforçons de raffiner notre action axée sur la sécurité des pipelines et la protection de l’environnement, et de démontrer le lien qui existe, d’une part, entre les mesures que nous prenons en la matière, et, d’autre part, le rendement des sociétés ainsi visées que nous réglementons.

Nous mettons de plus en plus l’accent sur les tendances, les causes fondamentales et les problèmes systémiques. C’est ainsi qu’en plus de prévenir les incidents, l’Office favorise l’instauration d’une culture de sécurité dans l’industrie afin de réduire les risques d’incidents.

La culture de sécurité dans l’industrie est ce qu’on pourrait appeler un point tournant pour les sociétés que nous réglementons. Une prise de conscience toujours plus nette du besoin de disposer de systèmes de gestion de la sécurité robustes à l’échelle de l’entreprise ne pourra que changer la façon de faire « quasi machinale » qui prévaut aujourd’hui dans l’industrie quand on parle de travaux de construction ou d’activités d’exploitation.

Je le dis aux sociétés sans me gêner : l’Office s’attend à voir un leadership engagé à tous les paliers qui fait preuve d’une vigilance sans défaillance pour la gestion de la sécurité, des employés habilités et responsables, ainsi que des stratégies qui permettent de réagir sur-le-champ à toute difficulté qui pourrait surgir. La sécurité se doit d’être intégrée à la culture organisationnelle et au modus operandi de chaque membre du personnel, au quotidien.

Pour sa part, afin de favoriser un tel état d’esprit, l’Office doit aider les sociétés qu’il réglemente à mieux définir cette culture de sécurité pour qu’elle puisse s’épanouir. Mais comment y parvenir? La réglementation est un des moyens dont nous disposons à cette fin, et c’est ainsi que nous proposons des modifications au cadre réglementaire qui exigeront des sociétés pipelinières, de manière explicite, qu’elles disposent d’un programme de prévention des dommages greffé à un système de gestion global.

Une autre voie privilégiée consiste à planifier et à tenir des conférences techniques auxquelles l’industrie prend une part active. Dans cette optique, l’Office organise un forum sur la sécurité des pipelines, ici même à Calgary, les 2 et 3 juin prochains. Il s’agira d’une occasion en or pour traiter des préoccupations des parties prenantes comme de questions plus techniques, et aussi de chercher à cerner, en collaboration avec l’industrie, des façons de mieux protéger les personnes et l’environnement.

Surtout, je le répète, nous continuerons d’assurer un suivi toujours plus serré des données pertinentes pour que leur utilisation puisse déboucher sur une amélioration continue de nos programmes - en ayant recours à une démarche axée sur le risque pour déterminer quelles sont les mesures de réglementation qui s’imposent, pour constater les résultats obtenus et, par la suite, pour transmettre cette information au public ainsi qu’aux sociétés réglementées.

Excellence en matière de réglementation

Bien entendu, l’amélioration continue et l’efficacité toujours plus grande recherchées présentent en elles-mêmes un autre défi, car il faut alors s’assurer que le cadre qui est en place à l’interne soutient solidement nos propres systèmes de gestion au moyen d’évaluations à divers niveaux, d’une innovation constante et d’une résilience à toute épreuve afin de pouvoir continuer de progresser dans la voie de l’excellence en matière de réglementation.

Justement, l’excellence en matière de réglementation au palier fédéral complète la stratégie que nous avons adoptée pour être en mesure de surmonter sans détour les obstacles qui se poseront sur notre chemin. J’ai récemment eu le plaisir de prendre part à une rencontre au sommet organisée par M. Jim Ellis, d’Alberta Energy Regulator, pour tenter de définir et chercher à bien comprendre ce que cela signifiait que d’être un « organisme de réglementation de classe mondiale », et aussi pour savoir dans quelles circonstances une telle distinction peut nous être décernée. M. Ellis est tout désigné pour vous en dire davantage à ce sujet, car son équipe a accompli un travail colossal dans le domaine. Avec nos homologues dans l’Ouest canadien, ailleurs au pays et à l’échelle internationale, nous œuvrons à tirer profiter des expériences de tous et à les adapter à notre propre situation.

À l’Office même, nous avons aussi travaillé avec ardeur pour définir des indicateurs, des balises et une structure d’évaluation, et cette tâche se poursuivra tout au long de l’année à venir.

Cette année qui vient promet d’ailleurs d’être fort occupée, en particulier en raison de ce que certains chez nous appellent les « méga-audiences » qui se profilent à l’horizon.

Mais nous sommes confiants. Notre équipe de spécialistes techniques est, comme je l’ai rapidement constaté dès mon arrivée à l’Office en juillet, extraordinairement solide, et passionnée aussi par le travail accompli au nom des Canadiens. Nous connaissons très bien les enjeux qui se dessinent, et nous avons une idée précise de la démarche que nous allons adopter pour y faire face, comme organisation, bien sûr, mais aussi dans le contexte plus vaste de la communauté des organismes de réglementation.

Je vous remercie encore une fois de m’avoir accueilli ici aujourd’hui. J’espère que vous apprécierez le reste de la conférence.

Merci.

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