Processus de réglementation de l’Office national de l’énergie tout au long du cycle de vie des projets dans l’Arctique

Processus de réglementation de l’Office national de l’énergie tout au long du cycle de vie des projets dans l’Arctique [PDF 1788 ko]

Processus de réglementation de l’Office national de l’énergie tout au long du cycle de vie des projets dans l’Arctique

Ron Wallace, membre
Office national de l’énergie

 

15e symposium annuel sur le gaz et le pétrole dans l’Arctique

 

10 mars 2015

 

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C'est avec un grand plaisir que je viens vous exposer le processus de réglementation de l'Office national de l'énergie tout au long du cycle de vie des projets dans l'Arctique. J'aimerais vous décrire brièvement le rôle de l’Office dans l'Arctique, notamment :

  • les activités que nous réglementons;
  • les zones que nous réglementons;
  • la façon dont nous réglementons, et pourquoi il est important que nous exécutions notre mandat de façon efficace et transparente.

 

Les activités que nous réglementons

Photos (de gauche à droite) : étude sismique, plate-forme de forage en mer, pipeline

 

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Avant d'aborder les responsabilités qui incombent à l'Office en sa qualité d'organisme de réglementation des activités d'exploration et de production de gaz et de pétrole dans le Nord, j'aimerais préciser que l'Office ne joue aucun rôle dans l'attribution de droits pétroliers et gaziers, dans les plans de retombées ou dans les redevances tirées de la production.

Le ministère des Affaires autochtones et du Développement du Nord du Canada (AADNC) gère le régime foncier, approuve les plans de retombées économiques pour le Canada et perçoit les redevances tirées de la production dans le Nord, communément appelés les domaines de compétence fédérale au nord du 60e parallèle; aujourd’hui, cela représente essentiellement la zone extracôtière. Depuis le transfert de responsabilités en avril 2014, le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest administre et gère la plupart des intérêts pétroliers et gaziers dans les T.N.-O. Ressources naturelles Canada (RNCan) gère ces aspects au sud du 60e parallèle.

Affaires autochtones et Développement du Nord Canada a délivré 15 permis de prospection en cours de validité couvrant une superficie d'environ 2,8 millions d'hectares (soit environ 28 000 km², ou 12 % de moins que l'île de Vancouver) dans la partie canadienne de la mer de Beaufort, la seule zone où il y a des permis de prospection fédéraux ouverts.

  • Ces permis de prospection accordent à une entreprise un droit exclusif de procéder à des forages d'exploration sur une période de neuf ans. En bref, ces permis de prospection indiquent les forages peuvent être menés, mais ils ne donnent pas l'autorisation officielle de forer un puits.

L'Office accorde des autorisations de procéder à des travaux de prospection et de forer des puits; j'y reviendrai plus loin. Il existe donc une distinction claire entre l'aspect financier et les droits d'une part, qui relèvent de l'AADNC, et le côté physique qui concerne la sécurité et l'environnement d'autre part, qui relèvent de l'Office.

Parlons maintenant de l'organisme de réglementation de la sécurité, l'Office national de l'énergie.

Nos responsabilités sont définies dans la Loi sur les opérations pétrolières au Canada, appelée LOPC, et la Loi fédérale sur les hydrocarbures, appelée LFH. L’Office est également responsable de la sécurité des travailleurs en vertu de la partie II du Code canadien du travail.

  • En ce qui concerne les activités d'exploration et de production pétrolières et gazières dans l'Arctique, l'Office réglemente la sécurité, la protection de l'environnement, y compris le programme de protection civile et d'intervention d'urgence, et la conservation des ressources pétrolières et gazières, entre autres choses.

En particulier, l'Office est responsable de l'ensemble des activités d'exploration et de production pétrolières et gazières, qui vont des programmes d'études sismiques et géophysiques à la production, en passant par les forages d'exploration.

  • Cela englobe l'évaluation à l'étape de la présentation de la demande - où l'Office vérifie si le plan du demandeur est suffisant pour assurer la sécurité des travailleurs et la protection de l'environnement; l'imposition de conditions devant régir l'autorisation ou l'approbation accordée; ainsi que la surveillance de la conformité - où l'Office évalue la mise en oeuvre et l'efficacité du programme approuvé de l'exploitant et son plan d'intervention d'urgence au cas où les choses tourneraient mal. Notre surveillance réglementaire s'exerce jusqu'à l'achèvement du projet, même après la cessation d'exploitation d'un puits.
  • Nous tenons les entreprises responsables de la sécurité, de la sûreté et de la protection de l'environnement pendant tout le cycle de vie de leurs projets.

L'Office surveille la conformité à l'aide d'un modèle de conformité axé sur le risque et de divers outils de conformité et de mise en application de la réglementation. Son approche consiste à analyser les données sur les incidents et les tendances dans le secteur afin de concentrer ses efforts sur les aspects prioritaires dans la planification de ses activités de conformité et d’application de la réglementation.

Changements escomptés

Le 26 février, la Loi sur la sûreté et la sécurité en matière énergétique a obtenu la sanction royale. Cette loi apporte des modifications importantes à la LOPC et à la LFH qui entreront en vigueur dans un an. Les modifications ont les effets suivants :

  • permettre à l’Office de tenir une audience publique dans l'exercice des pouvoirs qui lui sont conférés (LOPC);
  • réduire l’étendue de la protection de l'information actuellement prévue dans la LFH et la LOPC en donnant accès à toute l'information sur les projets proposés, notamment les plans de sécurité, les plans de protection de l'environnement et les plans d'intervention d'urgence, à l'exception des renseignements personnels et confidentiels;
  • permettre à l'Office d'établir un programme d’aide financière aux participants, et de le gérer, dans les cas où la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (2012) s’applique à l’examen d’un projet;
  • relever les limites de responsabilité absolue pour les ressources extracôtières et imposer de nouvelles exigences financières.

 

Les zones que nous réglementons

Carte illustrant les zones que l'Office réglemente dans le Nord

 

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L'Office continue de jouer un rôle important dans la réglementation du pétrole et du gaz dans l'Arctique, en ce sens qu'il continuera d'exercer ses activités de réglementation pour la zone extracôtière de l'Arctique canadien (en jaune sur la carte), les zones terrestres de la région désignée des Inuvialuit dans les Territoires du Nord-Ouest conformément à une loi de ces territoires qui est analogue aux lois fédérales (parties en vert hachurées), les réserves prouvées de la région de Norman Wells (encadré) et le Nunavut (en jaune) - où il n'y a pas eu de transfert de responsabilités.

  • Le transfert de responsabilités n'a pas eu d'incidence sur notre rôle de réglementation des pipelines transfrontaliers en vertu de la Loi sur l'Office national de l'énergie.

Au Yukon, la gestion des ressources naturelles a été transférée au gouvernement du Yukon en 2003, et Yukon Oil and Gas est l'organisme qui réglemente les activités pétrolières et gazières dans ce territoire.

Dans les Territoires du Nord-Ouest, la gestion des ressources naturelles a été transférée au gouvernement des Territoires du Nord-Ouest le 1er avril 2014, il y a tout près d'un an. Je laisserai mes collègues du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest vous en parler en détail, mais j'aimerais seulement souligner que nous demeurons déterminés à assumer nos rôles de réglementation respectifs de manière cohérente et à maintenir de solides relations de travail.

  • Nous avons conclu des ententes de services avec le gouvernement territorial du Yukon et le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest en vue de leur fournir un soutien technique et des services sur demande.

J'aimerais souligner qu'il n'y a actuellement aucune activité de prospection et de production dans la partie canadienne de la mer de Beaufort.

 

La façon dont nous réglementons

Photo - Gulf et autres sociétés au site Tarsiut N-44, vers 1983

 

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L'Office est un organisme de réglementation des activités de prospection et de production pétrolières et gazières dans le Nord et ailleurs dans les zones de compétence fédérale, tel qu‘il est illustré sur la carte que j'ai montrée, et son mandat s'étend à tout le cycle de vie d'un projet.

Cela signifie que l'Office est le seul et unique organisme de réglementation en ce qui regarde la sécurité, la protection de l'environnement et la conservation des ressources pour les activités de prospection et de production pétrolières et gazières dans les zones du Nord dont nous sommes responsables. Cela comprend ce qui suit :

  • l'étape de l'évaluation de la demande, où le promoteur doit démontrer que ses plans pour entreprendre l'activité proposée - une étude sismique, un forage d'exploration ou une activité de production par exemple -, sont suffisants pour assurer la sécurité des travailleurs, protéger l'environnement et intervenir efficacement si les choses tournent mal;
  • l'étape de l'exploitation - lorsqu'une autorisation ou une approbation a été accordée -, où l'Office vérifie si les engagements pris à l'étape de la demande, les conditions rattachées à l'autorisation ou l'approbation, et toutes les dispositions applicables de la LOPC et les exigences de la partie II du Code canadien du travail ont été respectés et sont efficaces;
  • l'étape postérieure à l'exploitation, où l'Office examine tous les dépôts réglementaires et renseignements fournis pour vérifier que la documentation est complète et qu'elle peut être accessible après la période de protection des renseignements définie dans la LFH (où la protection continue de s'appliquer).

Pour cela, nous travaillons de concert avec les institutions de cogestion des revendications territoriales - le Comité d'étude des répercussions environnementales et le Bureau d'examen des répercussions environnementales dans la région désignée des Inuvialuit et la Commission du Nunavut chargée de l'examen des répercussions dans la région désignée du Nunavut - pour favoriser les économies et éviter les dédoublements sur des questions comme l'évaluation environnementale d'un projet.

  • L'Office national de l'énergie s'est engagé à maintenir la coordination continue des efforts avec le Bureau d’examen des répercussions environnementales, en fournissant un soutien technique spécialisé.

Conditions à remplir pour une demande de forage

Les sociétés qui présentent une demande à l’Office doivent démontrer comment elles entendent prévenir, atténuer et gérer les incidents et les déversements de pétrole, peu importe leur ampleur ou leur durée. Pour les activités de forage et de production, le promoteur doit également prouver qu'il dispose, entre autres, d'un système et de processus de gestion efficaces pour identifier les dangers et pour évaluer et gérer les risques associés au projet.

Ainsi, les entreprises qui demandent une autorisation de forer en zone extracôtière dans l'Arctique sont tenues de fournir les documents suivants (pour plus de précisions, consulter les Exigences de dépôt relatives aux forages extracôtiers dans l’Arctique canadien qui ont été élaborées à partir des commentaires reçus par l'Office dans le cadre de la Revue des exigences en matière de forages extracôtiers dans l'Arctique) :

  • Un plan de sécurité qui détaille les marches à suivre, les pratiques, les ressources, la séquence des principales activités en matière de sécurité et les mesures de surveillance nécessaires pour assurer la sécurité des activités projetées.
  • Un plan de protection de l’environnement qui décrit les marches à suivre, les pratiques, les ressources et les mesures de surveillance nécessaires pour gérer les dangers et protéger l’environnement des activités projetées.
  • Des plans d’urgence qui comprennent une procédure d’intervention en cas d’urgence et décrivent de quelle manière seront atténués les effets de tout événement normalement prévisible qui peut compromettre la sécurité ou la protection de l’environnement.

Tel qu‘il est indiqué plus haut, l’Office n’accorde pas d’autorisation ni d’approbation en vertu de la LOPC avant l’achèvement d’une évaluation environnementale y compris dans certains cas, des évaluations environnementales menées aux termes de divers accords sur les revendications territoriales ou d’autres lois fédérales. De plus, nous examinons la preuve de responsabilité financière pour voir si, dans l'éventualité d'un déversement, le demandeur a les ressources suffisantes pour faire face aux dommages prévus, ainsi que le certificat de conformité pour des installations extracôtières attestant qu'un organisme indépendant compétent a confirmé que les installations et l'équipement se prêtent à l’utilisation prévue et peuvent être exploités en toute sécurité sans polluer l’environnement, et qu'ils continueront de répondre à ces exigences dans le respect du cadre des travaux approuvé par notre délégué à la sécurité.

Jusqu'à la fin de 2009, le régime réglementaire du Canada régissant les activités de forage et de production de pétrole et de gaz était un régime normatif, en ce sens que la réglementation précisait de quelle manière chaque activité devait se dérouler. En décembre 2009, le Canada a adopté une nouvelle réglementation pour sanctionner les activités de forage et de production, plus axée sur les résultats et au caractère moins normatif. Ainsi, le Canada emboîtait le pas à des pays comme la Norvège et le Royaume-Uni, qui avaient innové en adoptant ce mode de réglementation pour les activités de forage en mer. Ce régime présente les avantages suivants :

  • Les sociétés réglementées ont plus de souplesse pour mener leurs différentes opérations de façon sécuritaire et protéger l'environnement, car tous les puits ou programmes sont différents.
  • Les sociétés réglementées sont investies d'une plus grande responsabilité à l'égard de leurs opérations, car elles doivent évaluer chacun de leurs puits et programmes et élaborer un plan de gestion et des plans adaptés à leurs situations, et non pas simplement se conformer à une série de règlements rigides.
  • Le processus réglementaire est plus efficace, car il permet l'innovation et l'utilisation de la technologie la plus appropriée et la meilleure qui soit.
  • Les sociétés réglementées doivent nous démontrer que l'approche qu'elles proposent est appropriée et suffisante, qu'elle est mise en oeuvre et qu'elle est efficace;
  • L’organisme de réglementation peut évaluer les processus de gestion, les normes d’exploitation et les exigences en matière de déclaration pour atteindre les résultats escomptés.

 

Les exigences en cours d'exploitation et après l'exploitation d'un projet

Photo - Inspecteurs de l'Office à Norman Wells

 

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Les exigences en cours d'exploitation d'un projet

Lorsqu'une autorisation ou une approbation est accordée, les programmes de vérification de la conformité de l'Office examinent attentivement les activités tout au long du cycle de vie du projet réglementé. L'Office procède à des examens de conformité pour vérifier si le rendement respecte ce qui suit :

  • les lois et règlements;
  • les engagements pris pendant le processus de demande;
  • les normes de l'industrie et les pratiques exemplaires pertinentes;
  • les conditions imposées dans l'autorisation;
  • les autres directives fournies par l’Office à l’occasion.

Le personnel en gestion des situations d’urgence de l’Office peut assister sur place ou participer aux exercices d’intervention d’urgence menés par l’exploitant afin d’évaluer son état de préparation dans l’éventualité d’un incident. En outre, le personnel de l’Office peut procéder à une inspection des systèmes de sécurité et d’intervention en cas d’urgence des sociétés afin de s’assurer que les règlements sont respectés et que tous les travailleurs connaissent la procédure d’intervention d’urgence de l’entreprise.

Les délégués à la sécurité et à l’exploitation de l'Office, désignés en vertu de la LOPC, mènent des inspections et des vérifications à l’aide d'une gamme d'outils pour vérifier la conformité d'une société aux conditions imposées dans l'approbation, notamment :

  • les réunions sur la conformité;
  • les inspections sur le terrain des systèmes de sécurité et d’intervention en cas d’urgence des sociétés afin de s’assurer que les règlements sont respectés et que tous les travailleurs connaissent les manuels de l’entreprise;
  • les rapports quotidiens;
  • les exercices sur le terrain (menés par l'entreprise ou par l'Office);
  • la surveillance des incidents;
  • les rapports de surveillance environnementale (y compris ceux d'un surveillant de l'environnement des Inuvialuit);
  • les vérifications du système de gestion de l'entreprise ou de certains éléments d'un programme, comme le programme de sécurité, le programme de gestion des urgences ou le programme de protection de l'environnement.

Dans l'éventualité où nos inspecteurs découvriraient des situations de non-conformité ou de risque pour la sécurité et la protection de l'environnement, ils ont la capacité d'exiger que l'entreprise se conforme, sinon ils pourront exiger l'arrêt des opérations. Si un exploitant ne veut pas ou ne peut pas faire face à une situation, ou est incapable de gérer l'intervention efficacement, l'Office peut prendre en charge les opérations - je dois dire que nous n'avons jamais eu à intervenir de la sorte dans le passé.

Les exigences après l'exploitation d'un projet

En tant qu'organisme de réglementation qui suit les projets tout au long de leur cycle de vie, l'Office examine les rapports d'exploitation au moins une fois par jour en cours d'exploitation et plus fréquemment en périodes critiques, par exemple lors de l'installation du tubage, lors des essais ou quand des conditions défavorables sont prévues. Lorsqu'un programme autorisé a été mené à terme, l'Office examine les rapports qui font partie des dépôts réglementaires et les notifications. Une fois que le dossier est complet et que la période de protection des renseignements prescrite, le cas échéant, a expiré, les rapports de fin d'exploitation des puits et les autres dépôts réglementaires sont mis à la disposition des personnes intéressées qui pourraient profiter de l'expérience et des leçons tirées de l'exploitation du projet.

Si l'exploitation d'un puits est suspendue ou abandonnée, les exploitants demeurent responsables de son intégrité et des questions reliées à la sécurité ou à l'environnement en cas de défaillance. L'Office assure le suivi des puits dont l'exploitation a été suspendue pour vérifier s'ils sont gérés ou abandonnés comme il se doit.

 

Que fait l'Office national de l'énergie pour se préparer?

Page couverture des Exigences de dépôt relatives aux forages extracôtiers dans l'Arctique Canadien

 

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Maintenant que j'ai abordé tous les points de ma présentation, j'aimerais prendre quelques instants pour préciser que même si plusieurs projets dans l'Arctique ont été reportés ou suspendus, l'Office continue de se préparer en prévision des demandes qui pourraient lui être présentées.

  • Il importe de souligner que l'Imperial Oil Resources Ventures Limited, en tant qu'exploitant d'une coentreprise formée des sociétés Impériale, ExxonMobil et BP, désignée comme le projet d'exploration en coentreprise dans la mer de Beaufort, s'attend à déposer, en septembre ou octobre 2015, le détail de sa proposition pour obtenir le résultat visé par la politique sur le forage de puits de secours au cours d’une même saison.

Depuis quatre ans environ, l’Office tâche de renforcer son cadre de réglementation, afin de garantir que ses décisions futures concernant les demandes de forage tiendront compte de la sécurité des travailleurs et du public, ainsi que de la protection de l’environnement.

Comme un bon nombre d'entre vous le savent sans doute, à la suite de l’explosion de la plateforme Deepwater Horizon du site Macondo de BP, en 2010, l’Office a entrepris une revue des exigences en matière de sécurité et d’environnement pour les forages extracôtiers dans l’Arctique canadien.

  • Les enseignements tirés de cet incident ont été incorporés dans les exigences de l'Office régissant les activités pétrolières et gazières dans le Nord - les Exigences de dépôt relatives aux forages extracôtiers dans l'Arctique canadien étant le résultat direct de ce processus.

En fin de compte, il n’y aura aucun forage tant que l’Office ne sera pas convaincu que l’on a assuré la sécurité des travailleurs et de la population et la protection de l’environnement.

Dans ce contexte, et selon son mandat, l’Office continue de mettre en œuvre des modifications législatives et réglementaires de manière efficace une fois qu’elles ont été approuvées par le Parlement.

Comme je le mentionnais plus tôt, nous sommes déterminés à collaborer avec le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest pour coordonner les réglementations.

Nous avons également mené des consultations en vue d’élaborer d’autres documents d’orientation qui préciseront nos attentes à l’égard des sociétés qui s’adonnent à des activités d’exploitation dans le Nord. Cela comprend, tout récemment,

  • les modifications aux Exigences de dépôt relatives aux forages extracôtiers dans l’Arctique canadien afin de préciser davantage les exigences de dépôt ayant trait aux interventions en cas d’urgence pour les sociétés du ressort de l'Office qui envisagent de préparer et de présenter des demandes d’autorisation.

L’Office s’efforce de consolider ses partenariats internationaux, fédéraux, provinciaux et territoriaux afin d’éviter les chevauchements de compétence et de gérer les objectifs réglementaires communs.

Le programme de participation des populations du Nord de l’Office constitue un autre élément clé pour renforcer son cadre de réglementation pour le Nord. Nous continuons de maintenir du personnel dans le Nord, avec des bureaux à Yellowknife et Inuvik, de participer à des conférences et autres événements, comme le Forum des organismes des Territoires du Nord-Ouest, l'Inuvik Petroleum Show et, tout dernièrement, le Nunavut Oil and Gas Summit, et de rencontrer régulièrement les dirigeants autochtones, les collectivités et les parties intéressées pour répondre à leurs questions sur la réglementation des activités pétrolières et gazières.

  • Dans la région désignée des Inuvialuit, nous sommes des partenaires actifs, nous soutenons les organisations du Nord et nous détachons du personnel.
  • Dans les Territoires du Nord-Ouest, nous soutenons l'OROGO, l'aidons dans sa transition et le développement des ressources, et le soutenons dans l'examen des demandes.
  • L'Office continue d'assurer le soutien technique d'autres organismes de réglementation et de faire de la sensibilisation au Nunavut.
  • De plus, le président de l'Office, Peter Watson, a mobilisé récemment les gouvernements, les Autochtones et les organismes de réglementation du Nord pour examiner notre rôle de réglementation et il a sollicité leurs conseils sur la manière dont l'Office pourrait continuer de mobiliser efficacement les gens du Nord. Cette mobilisation s'est traduite notamment par des rencontres avec les premiers ministres du Nunavut et des Territoires du Nord-Ouest, les dirigeants des organisations inuites et inuvialuites et les présidents des organismes de réglementation du Nunavut et des Territoires du Nord-Ouest.

Outre les activités de mobilisation qu'il mène dans le Nord canadien, l'Office national de l'énergie entend mobiliser dans les prochains mois les Canadiens d'un océan à l'autre pour discuter de la sécurité des pipelines et de la protection de l'environnement. Au cours des dernières années, l'Office s'est trouvé en territoire inconnu : à la une des journaux du pays. Les demandes adressées à l'Office concernent tous les grands enjeux du XXIe siècle au Canada : diriger le débat sur les changements climatiques; accroître l'accès au marché; permettre au plus grand nombre de participer à notre processus; sabrer dans la paperasserie; accélérer ou ralentir le processus; veiller à ce que les pipelines ne flanchent jamais; voir à ce que la prospection soit faite de manière sécuritaire et dans le respect de l'environnement; répondre à toutes les voix qui se font entendre dans le débat tout en conservant sa neutralité.

Le débat sur l’avenir énergétique du Canada suscite des opinions tranchées, souvent polarisées. Nombre d'entre vous ont vu cela en relation avec l'exploration pétrolière et gazière dans le Nord, particulièrement dans les discussions sur la fracturation hydraulique et l'exploration extracôtière. En tant qu'organisme responsable de la réglementation de ces activités de compétence fédérale dans le Nord, l'Office estime avoir un rôle essentiel à jouer dans ces discussions. Nous devons écouter les Canadiens, y compris les gens du Nord, qui participent au débat sur l'énergie pour mieux comprendre les enjeux énergétiques, tant régionaux que nationaux, pour satisfaire efficacement l'intérêt public.

Une fois que l’Office aura parcouru le pays, y compris le Nord, à la fin du printemps 2015, il tiendra une conférence technique sur la sécurité des pipelines réunissant des spécialistes du domaine. Un rapport de la rétroaction qu’a reçue l’Office sur l’initiative de sensibilisation et la conférence technique sera rendu public au plus tard au début de 2016. L’objectif de l’Initiative nationale de sensibilisation est d’entendre les suggestions des Canadiens sur la façon dont l’Office peut ajuster son approche en matière de sécurité des pipelines et de protection de l’environnement, de même que sur ses activités de sensibilisation et de communication. Bien qu’il ne soit pas du ressort de l’Office de proposer des politiques, le rapport et ses éventuelles recommandations seront à la disposition de tous les ministères fédéraux.  

 

Questions?

Photo - Plate-forme de forage dans le delta du Mackenzie vers 2009

 

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J'attends avec intérêt vos questions et vos commentaires tout au long du symposium.

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