Le Nord Canadien

Le Nord Canadien [PDF 921 ko]

Le Nord canadien

Gaétan Caron, président
Office national de l'énergie

 

Réunion de CAMPUT sur de grands sujets de réglementation
Montréal (Québec
)

 

25 février 2014

 

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Je suis heureux de prendre part à la réunion d’experts sur les questions touchant le Nord.

Je pense qu’il est important, pour comprendre le contexte de réglementation dans le Nord, d’être au courant du passé, d’avoir une idée de ce qui est susceptible de se produire à l’avenir - plus particulièrement des activités prochaines et de l’incidence du transfert des responsabilités aux Territoires du Nord-Ouest - et de tenir des activités de participation.

 

Responsabilités de l’Office national de l’énergie

À gauche : travaux sismiques, appareil de forage et tracé pipelinier - À droite : tracé pipelinier

 

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Les responsabilités de l’Office en matière de réglementation sont définies dans la Loi sur les opérations pétrolières au Canada, aussi appelée la LOPC, et la Loi fédérale sur les hydrocarbures, aussi appelée la LFH. 

  • Le mandat de l’Office aux termes de la LOPC consiste à réglementer les activités d’exploration, de forage et de production des puits de pétrole et de gaz, tant dans la zone côtière que dans la zone extracôtière,  ce qui comprend présentement les Territoires du Nord-Ouest, le Nunavut et le large des côtes canadiennes, mais exclut la Nouvelle-Écosse et Terre-Neuve-et-Labrador, où ces activités sont réglementées par un office fédéral-provincial des hydrocarbures extracôtiers. L’Office concentre ses efforts sur la sécurité, la protection de l’environnement, la conservation des ressources gazières et pétrolières, l’efficience de l’infrastructure énergétique et la conclusion d’accords conjoints de production. Il a la responsabilité de s’assurer de la solvabilité du demandeur avant d’autoriser la tenue d’activités.

La Loi sur l’Office national de l’énergie, que je désignerai comme « la Loi », précise les fonctions de l’Office en ce qui concerne la réglementation des pipelines qui traversent une frontière (p. ex., des Territoires du Nord-Ouest à l’Alberta ou d’une zone extracôtière à une zone côtière).

  • Le mandat conféré à l’Office en vertu de la Loi vise la réglementation des oléoducs, des gazoducs et des productoducs interprovinciaux et des lignes internationales de transport d’électricité, dans l’intérêt public canadien. L’Office s’efforce plus particulièrement de promouvoir la sécurité et la sûreté, la protection de l’environnement et l’efficience économique. Il lui incombe en outre de réglementer les exportations de gaz naturel, de pétrole, de liquides de gaz naturel et d’électricité, de même que les importations de gaz naturel. Il effectue enfin des analyses des marchés de l’énergie.

Bien que l’Office ait le plein contrôle du processus d’examen des demandes visant le Nord canadien, de la réception de la demande à la publication de la décision, il n’a pas compétence sur le régime foncier, l’attribution de droits, les plans de retombées économiques et la gestion des redevances, qui relèvent d’autres ministères du gouvernement fédéral, plus particulièrement d’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada et de Ressources naturelles Canada. Par ailleurs, il ne peut rendre de décision de réglementation aux termes de la LOPC avant que l’évaluation environnementale ou le processus d’examen préalable aux termes d’une entente sur les revendications territoriales ne soit terminé. Dans le cas des pipelines transfrontières, l’Office doit mener à bien la totalité du processus d’examen, de la réception de la demande à la publication de la décision, sauf s’il s’agit d’une demande aux termes de l’article 52, qui exige plutôt une recommandation au gouverneur en conseil.

 

Revue des forages extracôtiers dans l’Arctique

Revue des forages extracôtiers dans l’Arctique

 

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À la suite de l’explosion de la plateforme Deepwater Horizon mettant en cause le puits Macondo de BP, dans le golfe du Mexique en avril 2010, l’Office a lancé une revue des exigences en matière de sécurité et d’environnement pour les forages extracôtiers dans l’Arctique canadien. Au cours de l’examen, qui s’est déroulé en 2010 et 2011 (appelé la revue du dossier Arctique), l’Office a étudié l’information la plus pertinente disponible sur les dangers, les risques et les mesures de sécurité associés aux forages extracôtiers dans l’Arctique canadien. L’objectif était de recueillir des connaissances et des renseignements dans le cadre d’une démarche de participation et d’un dialogue sérieux.

Au cours de la revue du dossier Arctique, l’Office a appris qu’un accident qui surviendrait pendant le forage changerait la vie dans le Nord de façon irrémédiable. Des gens lui ont dit que, si un accident du genre de celui de Deepwater Horizon devait se produire dans l’Arctique canadien, ils ne pourraient plus subvenir aux besoins de leur famille, même si une indemnisation financière leur était accordée. Cependant, en dépit des craintes exprimées par rapport aux dangers éventuels, nombreux sont ceux qui reconnaissent l’importance de l’énergie et accueillent favorablement la mise en valeur des ressources, tout en insistant sur le fait que cela doit se faire correctement.

L’une des principales conclusions de la revue du dossier Arctique a été que le régime de réglementation de l’Office comporte déjà les mécanismes nécessaires pour assurer la sécurité des résidents et des travailleurs dans le Nord et pour protéger le milieu arctique. Au nombre de ces mécanismes, se trouvent des règlements reposant sur des systèmes de gestion et fondés sur la connaissance du risque, qui permettent une certaine latitude dans le choix des moyens pris pour se conformer aux exigences, tout en assurant un rendement uniforme.

Beaucoup de leçons tirées de la revue du dossier Arctique ont été intégrées aux exigences de dépôt de l’Office qui serviront pour les futures demandes d’autorisation de forer des puits dans la zone extracôtière de l’Arctique canadien.

 

Activités au large de l’Arctique canadien

Carte

 

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Une société qui envisage des activités au large de l’Arctique canadien doit prouver à l’Office qu’elle est capable de travailler en toute sécurité et sans nuire à l’environnement.

Je tiens à souligner qu’il n’y a jamais eu d’éruption de puits de pétrole dans les eaux canadiennes de la mer de Beaufort depuis le début des activités de forage en 1973. Bien qu’un seul puits n’ait été foré au cours des 20 dernières années, une centaine l’ont été en tout, la plupart dans des eaux relativement peu profondes. Il est toutefois possible que d’autres activités d’exploration sismique et de forage aient lieu.

En effet, 16 licences d’exploration extracôtière ont été accordées jusqu’ici, ce qui représente des engagements de travaux totalisant environ 2 milliards de dollars. Pour l’instant, l’Office n’a reçu aucune demande d’autorisation concernant des travaux de forage au large des côtes de l’Arctique. Deux projets extracôtiers potentiels sont dignes de mention.

  1. Imperial Oil Resources Ventures Limited, à titre d’exploitant d’une coentreprise formée d’Imperial, ExxonMobil et BP, appelée le projet d’exploration en coentreprise dans la mer de Beaufort, a indiqué qu’elle envisageait de forer au moins un puits d’exploration dans la zone extracôtière, à quelque 125 kilomètres au nord-ouest de Tuktoyaktuk (Tuk), dans les Territoires du Nord-Ouest, à une profondeur d’eau de 60 à 1 500 mètres. Le processus d’examen réglementaire a débuté lorsque les coentrepreneurs ont présenté, le 9 septembre 2013, une description du projet au Comité d’examen environnemental préalable inuvialuit, rebaptisé depuis le Bureau d’examen des répercussions environnementales aux fins d’examen plus poussé.
  2. ConocoPhillips en est à la phase initiale de planification de la mise en valeur du champ pétrolier et gazier d’Amauligak, au large des côtes. Ce champ, situé à quelque 50 kilomètres au nord-ouest de Tuk, à une profondeur de 30 mètres, constitue la plus importante découverte de pétrole et de gaz dans la mer de Beaufort. La société travaille à déterminer les meilleures options de mise en valeur de la ressource, notamment le nombre de structures gravitaires et de puits, le mode de transport vers les marchés, etc. Elle estime que le processus d’examen réglementaire pourrait débuter dès 2016.

L’Office privilégie le principe d’une évaluation environnementale par projet, ce qui exige une approche coordonnée entre l’Office d’examen des répercussions environnementales et lui. En ce qui concerne le projet d’Imperial, l’Office a entrepris des discussions au sujet de détails administratifs et procéduraux précis, afin de coordonner l’examen de chacun de manière à satisfaire aux exigences des deux organismes décisionnaires en matière d’environnement et de sécurité.

 

Fracturation - Réglementation

À gauche : fracturation hydraulique en plusieurs étapes - À droite : participation des collectivités

 

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Pour que des travaux ou activités d’exploration pétrolière ou gazière proposés dans le Nord et faisant appel à la fracturation puissent être entrepris, il faudrait que la société obtienne des offices compétents toutes les approbations et autorisations requises aux termes de la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie. L’Office travaille en collaboration avec eux.

Avant d’envisager de donner son approbation, l’Office doit être convaincu que le demandeur a élaboré et mis en place des plans qui sont minutieusement pensés touchant la sécurité, l’intervention d’urgence et la protection de l’environnement et qui respectent les normes rigoureuses qu’il a établies à cet égard. Le demandeur serait également tenu de soumettre à l’approbation de l’Office un plan de gestion des déchets satisfaisant, qui précise comment la société s’y prendrait pour récupérer les déchets et disposer des fluides ayant servi au processus de fracturation.

Pour assurer la réglementation adéquate de telles activités, il importe de prendre directement connaissance des préoccupations et des questions des habitants du Nord et de leur expliquer comment l’Office réglementerait les activités qui font appel à la fracturation hydraulique dans la région. Pour ce faire, des membres du personnel de l’Office se sont rendu dans 4 des 5 collectivités de la région désignée du Sahtu ainsi que dans des collectivités d’Inuvialuit et de Gwich’in afin de répondre aux questions sur la manière dont l’Office réglemente la fracturation hydraulique. Grâce aux activités de participation, l’Office a pu prendre connaissance des préoccupations des parties prenantes au sujet, par exemple, de la contamination des eaux souterraines et de surface, des volumes d’eau douce utilisés et de la composition des fluides de fracturation.

L’Office a tenu compte de ces préoccupations pour élaborer son document d’information intitulé Exigences de dépôt relatives au forage sur terre utilisant la fracturation hydraulique, qui a été publié en septembre dernier et qui précise les renseignements que l’Office s’attend à trouver dans les demandes. L’Office demandera en outre aux sociétés réglementées qu’elles renoncent au privilège que leur confère la LFH pour faire état de leurs pratiques de fracturation hydraulique et indiquer les fluides utilisés sur le site Web FracFocus.ca, 30 jours après la conclusion de leurs activités en la matière.

Il convient de souligner que la réglementation des activités dans la partie centrale de la vallée du Mackenzie, à part les réserves prouvées de la région de Norman Wells, sera assurée par les Territoires du Nord-Ouest à compter du 1er avril 2014, à la suite d’un transfert de responsabilités.

 

Fracturation - Activités

Carte

 

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Selon toute attente, une hausse marquée de l’activité industrielle dans le Nord devrait se produire au cours des prochaines années. L’Office a récemment publié sa première déclaration de découverte exploitable relativement à des ressources non classiques dans le Nord. La déclaration visait la société Lone Pine Resources Canada Ltd. et la région de Pointed Mountain, dans le sud-ouest des Territoires du Nord-Ouest. Une découverte exploitable s’entend d’une découverte de réserves d’hydrocarbures suffisantes pour justifier les investissements et les travaux nécessaires à la mise en production.

L’industrie a annoncé un certain nombre d’activités projetées ou potentielles (indiquées sur la carte par des étoiles rouges) dans la zone schisteuse de Canol, dans la partie centrale de la vallée du Mackenzie.

  • ConocoPhillips a obtenu de l’Office l’autorisation d’exécuter des travaux pour forer deux puits horizontaux afin de s’adonner à des activités de fracturation hydraulique en plusieurs étapes ainsi qu’à des essais d’écoulement prolongés. Le programme de forage est en cours (licence EL470).
  • ConocoPhillips a annoncé la possibilité d’un programme d’exploration de cinq ans dans la partie centrale de la vallée du Mackenzie, selon lequel elle forerait jusqu’à 10 puits au moyen de techniques de fracturation hydraulique (licence EL470).
  • Husky a pour sa part indiqué qu’elle prévoyait un programme d’exploration en vue de forer deux puits horizontaux au moyen de techniques de fracturation hydraulique à l’hiver 2014-2015 et deux autres à l’hiver 2015-2016 (licences EL494A et EL494B).
  • Explor a dit qu’elle prévoit mener des programmes sismiques à certains endroits visés par des licences d’exploration dont elle est titulaire dans la partie centrale de la vallée du Mackenzie. MGM n’a révélé aucun projet relativement à ses licences d’exploration. La société a déposé une demande de déclaration de découverte importante après avoir foré un puits dans la zone visée par sa licence EL466B.

L’Office s’attend à une intensification des activités du secteur pétrolier et gazier, puisque les soumissions acceptées à l’issue de l’appel de soumissions mené de 2011 à 2013 relativement aux droits d’exploration dans la partie centrale de la vallée du Mackenzie visent 14 parcelles et totalisent plus de 600 millions de dollars.

 

Transfert de responsabilités

Carte

 

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La carte illustre le rôle que jouera l’Office après le transfert des responsabilités aux Territoires du Nord-Ouest.

Après le transfert de responsabilités, l’Office continuera de réglementer la zone extracôtière, les réserves prouvées de la région de Norman Wells, les pipelines transfrontières ainsi que les zones terrestres de la région désignée des Inuvialuit. L’Office continuera d’exercer ses activités de réglementation conformément à son mandat aux termes de la LOPC; c’est-à-dire qu’il continuera de donner la priorité à la sécurité, à la protection de l’environnement et à la conservation des ressources pétrolières et gazières. En ce qui concerne la zone terrestre de la région désignée des Inuvialuit, l’Office assurera la réglementation au moyen d’une loi des Territoires du Nord-Ouest qui est analogue à la LOPC et à la LFH.

L’Office s’est engagé à soutenir le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest et le gouvernement du Canada tout au long de la transition.

 

Modifications législatives - Projet de loi C-22

Colline du Parlement

 

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Fait digne de mention, le gouvernement a présenté le projet de loi C-22 le 30 janvier dernier. Il s’agit de la Loi sur la sûreté et la sécurité en matière énergétique, qui comporte des modifications proposées à la LOPC et à la LFH.  Les modifications législatives proposées permettraient d’accroître sensiblement l’ouverture et la transparence des processus dans le Nord.  Le projet de loi permettrait à l’Office de tenir une audience publique aux termes de la LOPC et de réduire l’étendue du privilège accordé par la LFH.  Les modifications permettraient également à l’Office d’établir un programme d’aide financière aux participants, et de le gérer, dans les cas où la LCÉE (2012) s’applique à l’examen d’un projet.  Le projet de loi propose par ailleurs de relever les montants de responsabilité absolue et d’imposer de nouvelles exigences financières.                      

Il convient de souligner que ces modifications ne sont que des propositions tant qu’elles n’ont pas été adoptées par le Parlement.  Le projet de loi sera soumis au processus législatif habituel, qui prévoit un débat à la Chambre des communes et au Sénat, ainsi qu’au processus d’un comité parlementaire afin d’être étudié minutieusement.  S’il est adopté par le Parlement, ses dispositions entreront en vigueur, pour la plupart, un an après la sanction royale. 

 

Participation significative continue

Activité de pêche dans le Nord

 

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En 2013 seulement, l’Office a pris part à plus de 50 rencontres à la grandeur du Nord canadien. Accompagné de membres et de personnel de l’Office, j’ai rencontré des collectivités du Nord, des jeunes, des gouvernements (autochtones, territoriaux, fédéraux et internationaux), des organisations non gouvernementales de l’environnement, des organismes de réglementation et des organismes issus des revendications territoriales.

L’Office entend demeurer, grâce à de telles rencontres, à l’écoute de ceux et celles qui seraient touchés par des activités pétrolières et gazières dans l’Arctique canadien afin d’atteindre les objectifs communs de sécurité et de protection de l’environnement.

Les rencontres ont permis à l’Office, entre autres, de se mettre à l’écoute des habitants du Nord, de se familiariser avec leur mode de vie - et de constater à quel point il est important pour eux de le conserver -, de prendre connaissance de leurs principales préoccupations au sujet de l’exploration et de la mise en valeur pétrolières et gazières, d’expliquer le rôle de l’Office et de recueillir des commentaires sur les lignes directrices qu’il a mises au point pour clarifier ses attentes à l’égard des sociétés réglementées.

De l’île Herschel, au Yukon, à Pangnirtung, à l’île de Baffin, nous avons pris des repas avec les gens des différentes collectivités et passé du temps avec eux : nous avons chassé la baleine, dansé, essayé de faire du chant guttural, pêché et fait de la motoneige. Cela est critique pour mettre en valeur le potentiel, sensibiliser les gens et accroître la compréhension, tout autant que pour instaurer la confiance entre toutes les parties.

Permettez-moi de vous donner quelques exemples de participation significative :

  • écouter les Dénés du Sahtu et les Métis de la région désignée du Sahtu parler des effets possibles de la fracturation hydraulique dans leur région;
  • écouter les Inuits de l’île de Baffin parler du potentiel des travaux sismiques marins dans la baie de Baffin et le détroit de Davis et des effets possibles de ces travaux sur les animaux marins et le mode de vie traditionnel;
  • écouter les Inuvialuit parler des mesures envisagées pour assurer la protection contre les effets possibles des activités de forage extracôtier dans les eaux canadiennes de la mer de Beaufort;
  • écouter les gens parler des divers intérêts du Nord relativement aux montants de responsabilité financière et aux instruments financiers visant les activités autorisées.

L’Office s’attend en outre à ce que les sociétés qui souhaitent s’adonner à des activités d’exploration et de mise en valeur pétrolières et gazières travaillent en collaboration avec les gens et les établissements du Nord. Grâce à l’écoute, au respect, à l’échange de connaissances et à la mise en commun de l’expertise, il sera possible d’accroître la sécurité et la protection de l’environnement.

Au moment où nous préparons l’avenir, nous voulons que les gens du Nord continuent de voir l’Office comme un organisme fiable et crédible qui exige des entreprises qu’il réglemente qu’elles respectent les préoccupations environnementales et de sécurité des collectivités.

 

Merci!

Sacks Harbour

 

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Il s’agit d’une période où il est intéressant d’être un organisme de réglementation des activités d’exploration et de mise en valeur pétrolières et gazières dans le Nord. J’espère pouvoir discuter davantage de la question avec un grand nombre d’entre vous.

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