Dans l'oeil de la tempête

Allocution devant l'Economic Club du Canada
Au Sommet canadien 2014 sur l'énergie
Prononcée par Peter Watson, président de l'Office national de l'énergie
Calgary (Alberta)

L’allocution prononcée fait foi.

Introduction

  • Le sujet de mon allocution aujourd’hui est le suivant :
    • « DANS L’OEIL DE LA TEMPÊTE » - Les pipelines et l’Office national de l’énergie
  • Depuis quelques années, l’Office national de l’énergie se retrouve parfois en territoire inconnu :
    • en première page des journaux partout au Canada.
  • Les attentes à notre endroit semblent porter sur le palmarès complet des grandes questions énergétiques du xxie siècle au pays :
    • diriger le débat sur les changements climatiques;
    • élargir l’accès aux marchés pour les produits énergétiques canadiens;
    • permettre à un plus grand nombre de personnes de prendre part à notre processus;
    • éliminer les lourdeurs administratives;
    • aller plus vite;
    • ralentir;
    • s’assurer que les pipelines ne flanchent jamais;
    • répondre à tous intervenants tout en faisant toujours preuve de la plus grande neutralité.
  • Toute cette visibilité contraste beaucoup avec ce qu’avait connu l’Office au cours des décennies précédentes.
    • Il s’occupait alors de traiter les demandes sans que le public ni les médias ne lui portent bien attention.
  • Mais récemment, tout a basculé.
  • En 2008, l’Office a reçu un total de 80 appels des médias.
    • L’année dernière, il en a reçu plus de 600.
  • En 2006, l’Office a tenu une audience à laquelle ont assisté huit intervenants dans le cadre du projet de pipeline Trans Mountain devant traverser un parc national.
    • Aujourd’hui, il y a 400 intervenants pour l’audience du projet de pipeline Trans Mountain de Kinder Morgan.
  • Pour certains, c’est l’éruption sur la plateforme Horizon de BP en 2010 qui a tout changé alors que des millions de barils de pétrole se sont échappés dans le golfe du Mexique.
    • Pour d’autres, c’est plutôt la rupture du pipeline d’Enbridge à Kalamazoo, survenue au Michigan plus tard au cours de cette même année.
  • Lorsque la commission d’examen conjoint Northern Gateway a mené à terme ses travaux en 2013, elle avait examiné la rétroaction de 1 450 participants et reçu 9 500 lettres de commentaires.
  • Dans très peu de temps commencera l’audience sur l’oléoduc Énergie Est, et nous nous attendons à ce que plus de 5 000 personnes participent à ce processus.
    • Cet examen pourrait très bien représenter la plus grosse audience de l’histoire de l’Office national de l’énergie.
    • En effet, l’Office n’aura encore jamais examiné un projet pipelinier d’aussi grande envergure.

Trois questions

  • Le débat sur l’énergie au Canada n’est pas simple; il suscite des opinions tranchées, souvent polarisées.
  • L’Office se retrouve ainsi bien souvent au cœur d’histoires qui surgissent sur la scène publique.
  • Je souhaiterais donc aujourd’hui aborder trois questions bien précises autour du fait que l’Office se trouve désormais « dans l’oeil de la tempête ».
    • La première de ces questions est : Qu’est-ce que l’Office national de l’énergie? Quel est son mandat?
    • La deuxième est : Qui est au juste l’Office? Qui sont ceux qui œuvrent au sein de cet organisme? Plus important encore, quels sont les traits dominants de leur personnalité?
    • La troisième question est : Comment se fait-il que l’Office se retrouve « dans l’oeil de la tempête » et comment réagit-il à cette nouvelle réalité?
      • En terminant, je parlerai de la sécurité des pipelines.

Antécédents

  • Avant toute chose, je vais quand même vous dire quelques mots à mon propos.
  • Je suis né en Alberta, où j’ai grandi, et je suis aussi allé à l’Université de l’Alberta.
  • Avant d’arriver à l’Office, j’ai passé trente ans dans la fonction publique albertaine.
    • J’ai notamment occupé les postes de sous-ministre de l’Environnement, de sous-ministre de l’Énergie et de sous-ministre du Conseil exécutif ainsi que celui de chef de la fonction publique.
  • Ce que j’ai remarqué au fil de ma carrière, c’est que, trop souvent, ce qui se dit sur la place publique lorsqu’il est question d’énergie et d’environnement l’est en mode d’opposition, l’un est bien, l’autre est mal, et il faut gagner à tout prix.
    • Mon expérience m’a enseigné que ce n’est pas si tranché. Tout n’est pas blanc OU noir mais bien à la fois blanc ET noir.
  • C’est d’ailleurs cet aspect qui est peut-être le plus fascinant à l’Office national de l’énergie du Canada, l’un des rares organismes au pays qui cherche à créer un équilibre entre ces points de vue disparates autour de projets précis.
    • Tous les projets examinés le sont en fonction d’un certain nombre de critères, notamment les aspects environnementaux, économiques et sociaux, de la proposition mise de l’avant.

1. Qu’est-ce que l'Office national de l'énergie?

  • Laissez-moi donc vous entretenir un peu de l’Office national de l’énergie.
  • L’Office est un organisme quasi judiciaire indépendant créé par le Parlement en 1959 pour réglementer les activités internationales et interprovinciales des secteurs du pétrole, du gaz et de l’électricité.
  • Il réglemente, dans l’intérêt public canadien, les pipelines, la mise en valeur des ressources énergétiques et le commerce de l’énergie.
  • Il rend compte de ses activités aux Canadiens en passant par le Parlement et il est libre de tout lien de dépendance par rapport au gouvernement.
  • Pourtant, il se retrouve « dans l’oeil de la tempête ».
  • Aujourd’hui, l’Office réglemente des pipelines internationaux et interprovinciaux qui courent sur une distance approximative de 73 000 kilomètres, ainsi que plus ou moins 1 400 kilomètres de lignes internationales de transport d’électricité.
  • Les pipelines en question transportent chaque année du pétrole et du gaz naturel d’une valeur de quelque 134 milliards de dollars, ainsi que de l’électricité, destinée à l’importation ou à l’exportation, dont la valeur tourne autour de 2,7 milliards de dollars.

2. Qui est au juste l'Office?

  • Donc, qui est au juste l’Office? Qui sont donc ces gens qui travaillent « dans l’oeil de la tempête »? Quels sont les traits dominants de leur personnalité?
  • L’Office national de l’énergie dispose d’un effectif d’environ 450 employés aux ressources techniques considérables.
    • Son personnel compte notamment des ingénieurs, des inspecteurs, des spécialistes du processus de participation et d’autres dans le domaine de l’environnement.
  • L’Office compte 13 membres, permanents et temporaires confondus, nommés par le gouvernement fédéral.
  • Provenant d’endroits aussi divers que la Colombie-Britannique, la Nouvelle-Écosse et les Territoires du Nord-Ouest, les membres de l’Office sont des professionnels accomplis.
  • Leur domaine d’expertise va de la biologie au monde des affaires en passant par l’agriculture, l’ingénierie, la fonction publique et le droit.

Traits de personalité dominants

  • Quels sont les traits de personnalité dominants des membres et du personnel de l’Office?
  • C’est d’abord leur souci de bien faire qui prime. Ils se sentent responsables d’aider à assurer la sécurité de l’infrastructure énergétique à l’intérieur des collectivités ainsi que sur les terres des Premières Nations et les terres publiques.
  • Leur travail auprès des différentes communautés commence bien avant le dépôt d’une demande visant un pipeline, et ils se penchent sur les questions de sécurité tout au long du cycle de vie de celui-ci, de sa conception jusqu’à sa cessation d’exploitation en passant par la construction et son exploitation.
  • En outre, ils possèdent de très vastes compétences. Nombreux sont les membres du personnel de l’Office qui comptent parmi les professionnels aux connaissances les plus étendues lorsqu’il s’agit de pipelines et de réglementation.
  • Tout ce qui touche à la fonction publique les passionne et leur engagement à l’endroit de l’équité ne fait pas de doute. Ce sont des gens responsables qui s’efforcent de faire ce qui doit être fait.
  • Tout cela sans compter leur dévouement et leur capacité de travail.
  • L’an dernier, ils ont pris presque 300 mesures visant à assurer la conformité, comme des inspections, des audits ou des exercices d’urgence, et chaque jour ils travaillent avec diligence pour renforcer tous les aspects des activités de surveillance des pipelines menées par l’Office.
  • Lorsque les sociétés pipelinières ne font pas ce qu’elles sont supposées faire, l’Office entre en jeu.
  • L’Office dispose d’outils puissants conçus pour ramener les sociétés dans le droit chemin et les décourager de commettre à nouveau les mêmes erreurs. Par exemple :
    • imposer des amendes;
    • réduire le volume de produit pouvant être acheminé dans des pipelines;
    • interrompre complètement certaines activités.
  • Quelles que soient les mesures prises, l’objectif visé est toujours le même : assurer la sécurité des pipelines et la protection de l’environnement.

3. Comment se fait-il que l'Office se retrouve « dans l'oeil de la tempête »? Comment réagit-il à cette nouvelle réalité?

  • Enfin, comment se fait-il que l’Office se retrouve « dans l’oeil de la tempête » et comment réagit-il à cette nouvelle réalité?

Changements climatiques

  • Il faut savoir que les questions énergétiques et environnementales sont de plus en plus reliées entre elles.
  • Les changements climatiques et le débat sur les formes d’énergie qui font tourner notre économie sont des enjeux mondiaux systémiques auxquels les gens s’intéressent vivement.
  • La grande question est la suivante : Pourquoi l’Office ne prend-il pas en compte les émissions de gaz à effet de serre provenant des sables bitumineux lorsqu’il tient des audiences visant des pipelines devant transporter du pétrole brut qui provient de gisements de cette nature?
  • Je me dois d’être clair sur cette question. L’Office se préoccupe des changements climatiques.
  • Au moment de l’examen d’une demande visant un pipeline, il est tenu compte des émissions de gaz à effet de serre directement attribuables à la construction et à l’exploitation de ce pipeline.
    • Toutefois, comme il faut s’y attendre, ces émissions sont faibles.
  • Il faut dire aussi que l’Office n’a PAS la compétence pour réglementer les émissions de gaz à effet de serre attribuables à l’extraction du pétrole brut à partir de sables bitumineux en amont du pipeline.
    • C’est aux organismes de réglementation provinciaux que revient cette responsabilité.
  • L’Office n’a PAS non plus la compétence de réglementer les émissions du pétrole transporté par un pipeline qui servirait à alimenter une usine en énergie ou une voiture en essence.
    • Encore une fois, c’est à d’autres organismes de réglementation que revient cette tâche.
  • L’Office ne peut pas non plus se permettre de laisser ses audiences s’enliser dans des discussions traitant des politiques sur les changements climatiques, stratégies de fixation de prix des combustibles fossiles ou restrictions à imposer à l’endroit de tels combustibles. C’est aux gouvernements qu’il appartient de mener de telles discussions.
  • L’Office fait son travail, et le Parlement a clairement défini son mandat.
  • Le travail de l’Office consiste à évaluer les besoins pour de nouvelles infrastructures énergétiques transfrontalières et à s’assurer qu’elles peuvent être construites et exploitées sans danger.
  • Son rôle n’est pas de mener un référendum sur l’utilisation, par la société, des combustibles fossiles chaque fois que quelqu’un propose de construire un pipeline.

Indépendance de l'Office et confiance des Canadiens à son endroit

  • On se demande aussi si l’Office est véritablement indépendant et si on peut lui faire confiance.
  • En fait, depuis le peu de temps que je suis à l’Office, j’ai été accusé d’être à la solde de l’industrie, mais aussi à celle du gouvernement fédéral.
  • Commençons par parler de l’industrie.
  • Le budget de l’Office national de l’énergie fait l’objet d’un recouvrement des coûts sous forme de cotisations imposées à l’industrie, cotisations qui pourraient être associées à une taxe.
  • Le public pourrait en conclure que l’Office est automatiquement tenu d’approuver tous les projets pipeliniers qui lui sont présentés. Ce n’est pas le cas.
  • La notion des cotisations imposées devrait plutôt être associée à celle du pollueur-payeur. En d’autres termes, ceux à l’origine du fardeau, du besoin de surveillance, paient pour ce qu’il en coûte.
  • Les membres et le personnel de l’Office sont tenus de respecter des codes de conduite stricts et de se plier à de sévères exigences en matière de conflits d’intérêts, tous adoptés pour éviter le favoritisme au moment du traitement de questions à examiner.
  • Personne ne se sent redevable à l’industrie, ni débiteur de celle-ci.
  • Je tiens aussi à souligner que l’Office a déjà rejeté des demandes, sans que cela ait été très fréquent.
  • Dans certains cas, une société retire sa demande si l’Office y décèle des failles impossibles à colmater.
  • Plus souvent qu’autrement, une fois que l’Office a pris connaissance d’une demande, et que la société y a incorporé les changements jugés nécessaires pendant son évaluation, il convient de penser que le projet peut être construit et exploité sans danger.
  • Chaque projet fait l’objet d’analyses rigoureuses à teneur scientifique répondant à des normes parmi les plus élevées dans le monde, si elles ne le sont pas déjà.
  • Puis, au-delà de telles analyses menées par les membres et le personnel de l’Office, mais aussi par les participants à une audience, l’approbation de la demande est toujours assujettie à certaines conditions qui y sont rattachées.
  • Il en coûte souvent des millions de dollars aux sociétés pipelinières pour mettre en œuvre ces conditions, ce qui à mon avis constitue un autre exemple de l’indépendance de l’Office face à l’industrie.
  • Plus important encore, lorsqu’un projet est approuvé par l’Office, il est absolument permis de croire que les installations seront construites et exploitées sans danger.
  • Sans compter que si la preuve est faite que les personnes qui exploitent le pipeline ne s’acquittent pas de cette tâche en toute sécurité, ou que les conditions rattachées au projet ne sont pas respectées, l’Office imposera une interruption du service.
    • Ce qu’il a d’ailleurs déjà fait.

Indépendance face au Gouvernement

  • L’Office est aussi indépendant face au gouvernement dans le cadre du processus décisionnel réglementaire. Il rend compte au Parlement, c’est-à-dire aux représentants des Canadiens dûment élus.
  • Le seul moyen dont le gouvernement dispose pour dire à l’Office ce qu’il doit faire est par la voie de modifications à la Loi sur l’Office national de l’énergie devant être approuvées par le Parlement, ou en ayant recours aux moyens autorisés dans cette loi.
  • Autrement, si un gouvernement au Canada, fut-il provincial, fédéral ou municipal, souhaite laisser connaître à l’Office son opinion au sujet d’un projet quelconque, il doit alors, comme tout le monde, présenter une demande de participation à l’audience correspondante pour déposer sa preuve et plaider sa cause.

Délais fixés pour l'audience

  • Certaines personnes ont laissé entendre que les changements récemment apportés à la législation par le Parlement, imposant des délais précis quant au processus d’examen de l’Office, met en péril son indépendance et fait qu’il se trouve à la merci du ministre.
  • De par la loi, l’Office est désormais assujetti à un délai de 15 mois pour s’acquitter des tâches suivantes :
    • assurer un processus équitable (par voie de mémoires ou oralement, ou les deux);
    • analyser une demande hautement technique;
    • mener une évaluation environnementale complète;
    • rédiger ses motifs;
    • présenter sa décision dans les deux langues officielles.
  • Pendant ces 15 mois, il faut entendre les personnes qui sont directement touchées par le projet, ainsi que celles qui ont des renseignements pertinents ou une expertise appropriée dans ce contexte.
  • Une tâche, certes, herculéenne, mais parfaitement faisable.
  • L’Office juge que c’est non seulement faisable dans le contexte du processus à suivre, mais que cela s’harmonise mieux avec les cycles économiques du Canada.
    • Il ne faut pas mettre des années pour décider si un projet pipelinier peut ou non être réalisé. Le marché n’a pas cette patience et des occasions sont perdues lorsque des décisions ne sont pas prises en temps opportun.
    • Cela n’est bon ni pour le Canada, ni pour les Canadiens.
  • Malgré tout, il faut savoir que je n’hésiterai jamais à demander la prolongation d’une audience au-delà des 15 mois alloués si des renseignements supplémentaires sont requis pour rendre une décision, ou encore s’il faut davantage de temps pour entendre les intervenants de façon équitable.
    • Il s’agit là d’une obligation et d’un devoir, devant le Parlement et les Canadiens.
  • Chaque comité d’audience de l’Office est indépendant et a la lourde tâche de décider de ce qui est pertinent à l’égard de la demande soumise.
  • Chaque comité est aussi responsable de juger de ce qui suit :
    • la meilleure façon de prendre connaissance de l’information;
    • les moyens d’en vérifier la crédibilité;
    • le poids qui doit lui être accordé au moment des délibérations.
  • Les comités d’audience font tout cela, tout en gardant à l’esprit les souhaits et intérêts des nombreux participants ainsi que l’intention du Parlement lorsqu’il a fixé des délais.
  • Le délai prescrit a été respecté dans le passé et peut toujours l’être. Toutefois, il exige de la rigueur au chapitre du processus, et les mesures prises se doivent d’être efficientes et justes.
  • Si un comité d’audience juge qu’un contre-interrogatoire oral n’est pas requis pour vérifier la qualité de la preuve déposée, il ne perdra pas un temps précieux pour une tâche considérée inutile.
  • Comme tout tribunal, l’Office a beaucoup d’expérience en matière de témoins et d’avocats qui prennent le devant de la scène pour discourir à perdre haleine à l’occasion d’une audience publique orale (tant du côté des demandeurs que de celui des intervenants).
    • Personne n’y gagne et cela n’améliore ni la qualité de l’analyse, ni celle des recommandations effectuées.
  • La tâche de l’Office est donc ardue, soit de gérer toutes les demandes dans le cadre de processus d’audience qui se doivent d’être pertinents et bien ciblés, ce qui n’est pas toujours évident.
  • De par les exigences législatives imposées au sujet de la durée des examens menés par l’Office, l’intention du Parlement est claire, et elle ne laisse pas présager de problèmes.
  • En gardant cette intention à l’esprit, l’Office continuera d’aller de l’avant en s’assurant que ses décisions sont justes et raisonnables.
  • Comme je l’ai indiqué, je n’hésiterai jamais à demander une prolongation, mais seulement s’il est démontré qu’elle est requise.
    • Les processus en place ne doivent pas se transformer en concours de popularité.

Consultation

  • Un autre enjeu est celui de la notion de consultation publique.
  • Jeffrey Simpson, du journal The Globe & Mail, a récemment rédigé une très bonne chronique à ce sujet.
  • Il y a décrit le processus exhaustif, qui a duré plusieurs années, de la commission d’examen conjoint du projet Northern Gateway. Il a fait mention des nombreuses collectivités visitées, du grand nombre de journées d’audience tenues et de toutes les lettres reçues.
  • À la fin de sa chronique, il disait en gros ce qui suit : Il semble que nous ayons atteint un point où le processus d’examen le plus exhaustif qui soit, mené par un comité dit d’experts, ne permet pas une consultation suffisante, et si c’est vraiment le cas, est-ce que quelqu’un aurait une meilleure idée?
  • Pour l’Office, c’est une question importante.
  • En effet, nombreux sont ceux qui, parmi mes 450 collègues à l’Office, ont été littéralement immergée pendant des années dans l’audience du projet Northern Gateway.
  • Depuis le peu de temps que je suis à l’Office, j’ai demandé à bon nombre des personnes qui ont pris part à cette audience si elles avaient des suggestions pouvant mener à une meilleure consultation des Canadiens.
  • La conclusion que j’ai tirée est que cela ne passe pas nécessairement par le processus ou la salle d’audience.
  • La nature quasi judiciaire d’une audience doit probablement faire partie de l’équation lorsqu’il s’agit de tisser des liens plus étroits entre l’Office et les Canadiens, car il faut alors respecter des règles, et ce, dans un contexte impersonnel, même parfois intimidant.
  • Sans compter que nombreuses sont les personnes qui souhaiteraient s’exprimer dans un tel contexte mais qui ne sont pas considérées directement touchées et qui, de ce fait, n’auront pas droit de parole pendant une audience.

À l'écoute des Canadiens

  • Pour que l’Office serve vraiment la population, il faut que celle-ci ait foi en lui et en sa capacité d’assurer l’exécution des ordonnances, règles ou règlements mis en place pour protéger les Canadiens et l’environnement.
  • Avec toute l’attention qu’attire sur lui l’Office en raison du rôle qu’il joue dans la mise en valeur des ressources énergétiques, le moment est tout choisi pour raconter son histoire, et pour écouter ce que les Canadiens ont à dire en dehors d’un processus d’audience.
  • Pour ma part, comme président de l’Office, je me dois de passer plus de temps auprès des Canadiens et des leaders communautaires afin de prêter l’oreille aux préoccupations qu’ils ont au sujet des pipelines que nous réglementons.
  • En particulier, l’Office doit consacrer plus de temps à la participation des collectivités autochtones.
  • Il est à espérer que le résultat de tout cela sera l’amélioration des relations avec l’Office, et de la confiance à son endroit.
  • Demeurez à l’écoute, car l’Office cherche à se rapprocher des Canadiens, et à ce sujet, il vous fera part de ses plans très bientôt,

Interventions en sécurité

  • La dernière question que je désire soulever ici est celle de la sécurité des pipelines.
  • Une chose est certaine, l’Office ne traitera jamais cette question à la légère.
  • Comme je l’ai déjà mentionné, les inspecteurs de l’Office et son personnel des opérations ont pris presque 300 mesures visant à assurer la conformité l’an dernier, allant des inspections et des audits jusqu’à des exercices d’urgence.
  • Chaque jour, ces gens travaillent avec diligence pour renforcer tous les aspects de la surveillance pipelinière au moyen de modifications à la réglementation qui, en plus d’imposer de strictes conditions, exigent que les sociétés en fassent davantage et que les demandes visant un pipeline soient passées au crible.
  • Cette surveillance a produit certains résultats intéressants.
  • Chaque jour, quelque 3 millions de barils de pétrole sont acheminés au Canada sur des pipelines réglementés par l’Office, et les déversements provenant de ces mêmes pipelines en 2013, soit 9 en tout, n’ont totalisé environ que 300 barils.
  • On pourrait dire que 300 barils, c’est bien peu, mais à l’Office, nous croyons que c’est encore trop. La sécurité et la protection de l’environnement ne sont jamais tenues pour acquises.
  • Nous sommes tous au courant que l’industrie a connu des incidents catastrophiques dans le passé, et la complaisance favoriserait à coup sûr des conditions idéales pour que cela se reproduise.
  • L’objectif permanent est zéro incident.
  • Au Canada, aujourd’hui, le public doit avoir confiance en la sécurité des pipelines.
  • Le but est donc de continuer à toujours mieux surveiller ce qui se passe du côté de la sécurité.
  • Ce but sera atteint en améliorant ce que j’appelle la « culture de la sécurité », et je vais vous dire ce que j’entends par là.

Culture de la sécurité

  • Par culture de la sécurité il faut entendre la gestion de tous les aspects d’une entreprise qui peuvent avoir une incidence sur la sécurité et sur l’environnement, qu’on parle notamment du processus d’embauche, des budgets ou des priorités commerciales.
  • Lorsque la culture d’une société en matière de sécurité est adoptée de tous, peu importe le poste occupé, chacun a la possibilité de prendre des décisions importantes à ce sujet. De telles décisions sont non seulement appuyées par la direction, elles sont récompensées.
  • On m’a déjà donné la définition suivante pour le mot culture : « la manière dont les choses se passent par ici ». À partir de cette prémisse, l’Office s’attend des sociétés pipelinières qu’elles s’assurent que la façon de procéder chez elles tienne compte d’une attention obsessive qui fait en sorte qu’en toute chose, la sécurité est toujours au premier plan.
  • De la même manière, à l’Office, nous porterons une attention obsessive à l’amélioration des systèmes de qualité déjà en place pour la surveillance réglementaire.
    • L’Office ne tiendra donc jamais comme acquis le rôle qu’il joue pour favoriser la sécurité.
  • L’Office fera cause commune avec les sociétés et les collectivités, avec lesquelles il partage le même but : faire en sorte que les pipelines au Canada soient les plus sûrs possible.

Conclusion

  • Pour conclure, je dois vous dire que la vision qu’on a quand on se trouve « dans l’oeil de la tempête » est unique.
  • Controverses et changements virevoltent autour de nous, mais nous nous devons de demeurer calmes.
  • Pour que l’Office demeure pertinent, il se doit de conserver son flegme et de continuer sans relâche à écouter les Canadiens et à faire en sorte que les pipelines qu’il réglemente ne posent pas de danger et puissent devenir encore plus sécuritaires.
  • Je m’engage personnellement à ce que ce soit le cas. Merci
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